Soziales in Deutschland

Die europäische Sozial- und Arbeitsmarktpolitik ist neben der gemeinsamen Außenpolitik so ziemlich das schwierigste Terrain in der EU-Politik und voller Widersprüche – gerade in Deutschland.

Kaum jemand bezweifelt, dass es bei der Warenproduktion einheitliche Mindeststandards geben muss und Garantien für den Käufer dieser Produkte, damit der Binnenmarkt funktioniert. Die Vorgaben aus Brüssel sind eindeutig, welche Anforderungen ein Produkt erfüllen muss, damit es in den Handel kommen darf. Dagegen werden EU-Regeln zum Erhalt und zur Bezahlung der Arbeitskraft nicht nur in Deutschland ungern gesehen.

In vielen Fällen ist es die europäische Wirtschaft, die die Schaffung einer weiteren Produktnorm einklagt. Sie möchte, dass ein Standard für alle gilt. Ganz anders ist die Lage bei den Schutzregeln für die Beschäftigten, die diese Waren herstellen.

Die EU darf nur unterstützen und ergänzen

Da sind sich Politik und Wirtschaft weniger einig, inwieweit sich die EU bei der Gestaltung einmischen darf. Die Mitgliedstaaten haben sich in der Sozialpolitik im EG-Vertrag unter anderem auf die „Entwicklung des Arbeitskräftepotentials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau“ verständigt (Artikel 136). Die daraus abgeleiteten Sozialvorschriften betreffen viele Bereiche des Arbeitslebens, so beispielsweise die Gestaltung der Arbeitsbedingungen. Das bietet Raum für Initiativen, könnte man meinen. Doch die einleitende Formulierung zeigt die eigentliche Stoßrichtung: Die Gemeinschaft habe die Mitgliedstaaten in ihrer Sozial- und Beschäftigungspolitik lediglich „zu unterstützen“ sowie „zu ergänzen“ und zwar „unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ sowie unter Wahrung der Tarifautonomie oder auch der „Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten“.

Der Hebel sind Schutzrechte

Was an Gestaltungsmöglichkeiten übrig bleibt, muss von den Mitgliedstaaten weitgehend einstimmig verabschiedet werden. Trotz dieser Restriktionen hat sich die europäische Sozial- und Beschäftigungspolitik in den vergangenen Jahren stark fortentwickelt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat großen Anteil daran, da er auslegen muss, was im konkreten Fall ein „angemessener sozialer Schutz“ bedeutet, wie es der EG-Vertrag formuliert. Außerdem haben die Binnenmarktgrundsätze eines freien Niederlassungsrechts sowie die Dienstleistungsfreiheit seit der Verabschiedung des Vertrags von Maastricht eine große Dynamik entwickelt. Stand in den 1980er-Jahren beim Entwurf der Binnenmarktregeln die Güterproduktion im Vordergrund, kommen nun immer mehr Anbieter von Dienstleistungen auf den Markt, die ihre Tätigkeit länderübergreifend ausüben wollen. Dabei hilft ihnen der Nichtdiskriminierungsgrundsatz, der die Benachteiligung fremder Anbieter gegenüber einheimischen untersagt. Bei Missachtung dieses Gebots können die Betroffenen klagen.

Die „Schutzrechte“ auf dem Arbeitsmarkt haben auch die umstrittene Nichtraucher-Direktive ermöglicht. Es geht beim Rauchverbot  in Gaststätten schließlich nicht um die Gesundheit der Gäste, sondern um den Schutz der Angestellten – das ist der Hebel, mit dem die EU operiert.

Rasante Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt

Die Arbeitswelt hat sich in den vergangenen zehn Jahren grundlegend verändert. So schnell, dass EU-Recht eigentlich nur hinterherhinken kann. Befristete Arbeitsverträge, Teilzeitverträge, Verträge für Arbeitnehmer, die über Zeitarbeitsfirmen eingestellt werden, oder Freelance-Verträge haben sich inzwischen fest auf den europäischen Arbeitsmärkten etabliert. Aus dem Grünbuch der EU-Kommission Ein moderneres Arbeitsrecht für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts geht hervor, dass der Anteil der Beschäftigten, die keinen Standardarbeitsvertrag haben, von über 36 Prozent im Jahr 2001 auf nahezu 40 Prozent der Arbeitskräfte in der EU-25 im Jahr 2005 gestiegen ist. Die Teilzeitarbeit hat, als Prozentsatz der Gesamtbeschäftigung, in den vergangenen 15 Jahren von 13 Prozent auf 18 Prozent zugenommen. Sie hat seit 2000 mehr zur Arbeitsplatzschaffung beigetragen (rund 60 Prozent) als die Standard-Vollzeitbeschäftigung. Teilzeitarbeit ist nach wie vor vorwiegend unter Frauen zu finden – nahezu ein Drittel der erwerbstätigen Frauen hat einen Teilzeitjob, gegenüber nur sieben Prozent bei den Männern.

Globale Ansprüche

Das EU-Recht folgt mit einigem Abstand auch Beschlüssen der Welthandelsorganisation (WTO). Diese befassen sich angesichts wachsender Globalisierung immer häufiger mit den Bedingungen für ein weltweites Aufenthalts- und Niederlassungsrecht. In der Hochzeit der Güterproduktion wurde im Binnenmarkt die Freizügigkeit für einfache Beschäftigte forciert, damit die Fließbänder der Industriestaaten bedient werden konnten. Nun wird der Weg ins Ausland frei gemacht für Mediziner, Ingenieure oder auch IT-Spezialisten – nicht nur innerhalb der EU, sondern auch außerhalb. Europäische Ingenieurdienstleistungen sind ein wertvolles Exportgut. Umgekehrt werden wegen des demografischen Wandels auf dem europäischen Arbeitsmarkt immer mehr hochgebildete Akademiker aus Ländern wie Indien und China willkommen geheißen. Dazu sind die Mitgliedstaaten zu Zugeständnissen und der Festlegung weiterer Regeln auf EU- und WTO-Ebene bereit, die eine schleichende Anpassung nationaler Normen erzwingen. Ein Beispiel ist die Richtlinie zur gegenseitigen Anerkennung beruflicher Qualifikationen, die hauptsächlich Mediziner, Pflegekräfte oder Architekten betrifft. Ihre Tätigkeiten sind von der Dienstleistungsrichtlinie ausgenommen und mussten daher separat geregelt werden. Die EU ersetzt mit dieser neuen Richtlinie 15 existierende. Die EU-Staaten haben 1999 in ihrer Lissabon-Strategie Beschäftigungsziele festgelegt, die bis spätestens 2010 erreicht sein sollen. Allerdings hat die gemeinsame Sozial- und Beschäftigungspolitik gezeigt, dass die Mitgliedstaaten allenfalls zu kurzfristigen Anpassungen bereits sind. Gegenüber der Bevölkerung möchten sie den Eindruck erwecken, die Tarifpartner und sie – nicht die EU oder die WTO – haben das Heft zur Arbeitsmarktgestaltung in der Hand. Doch die Anforderungen eines internationalisierten Arbeitsmarktes verlangen immer mehr Anpassungen.

Widersprüche

Die exportorientierte Wirtschaft in Deutschland profitiert maßgeblich von den gemeinsamen Regeln des Binnenmarkts. Als einen gemeinsamen Arbeitsmarkt will sie ihn indes nicht akzeptieren. Deutschland gehört traditionell eher zu den Bremsern in der Entwicklung einer europäischen Sozialpolitik. Auch wurde in den vergangenen Jahrzehnten von den Regierungsparteien wenig unternommen, die soziale Marktwirtschaft auf Europa zu übertragen. Beschäftigungsinitiativen der EU-Kommission in den frühen 1990er-Jahren hat die damalige Bundesregierung abgelehnt, Krankenhausärzte mussten sich ihre Ruhezeiten über den Europäischen Gerichtshof erstreiten, einen flächendeckenden Mindestlohn gibt es in Deutschland im Gegensatz zu den meisten übrigen EU-Staaten bis heute nicht.

Auch die hitzige Debatte um die Dienstleistungsrichtlinie zeigt das widersprüchliche Verhalten der Deutschen, wenn es darum geht, bei den föderalen Prinzipien eine europäische Dimension zuzulassen. Ostdeutsche Handwerker können selbstverständlich ihre Dienstleistungen bundesweit anbieten, auch wenn sie nicht zuletzt wegen Subventionen aus Berlin und Brüssel sehr viel günstiger arbeiten können als Handwerksbetriebe in Hochpreisregionen wie Stuttgart oder München. Von einer Benachteiligung würde niemand sprechen. Anders wird die Situation bewertet, wenn der günstigere Dienstleister seinen Sitz im europäischen Ausland hat. Er soll seine Mitarbeiter unter den Bedingungen beschäftigen, wie sie am (deutschen) Einsatzort üblich sind.