EP-blog
„Brüsszel” messze van? – Demokratikus eljárások az Európai Unióban

Gyakori érv az Európai Unióval szembeni kritikák között, hogy az Unió intézményei nem rendelkeznek akkora demokratikus legitimációval, mint a nemzeti parlamentek, kormányok és önkormányzatok. A vádak szerint „Brüsszel” bürokratikus, eljárásai átláthatatlanok, az európai polgárokkal nincs közvetlen kapcsolata. Egyfelől nyilvánvaló, hogy egy olyan nemzetek feletti, komplex, működési módját tekintve a világon egyedülálló integrációs szervezet, mint az Európai Unió, döntéseit bonyolult, az európai polgárok számára nem feltétlenül követhető intézményi és eljárási keretekben hozza. Másfelől azonban az integrációs folyamat előrehaladtával a demokratikus legitimáció nemhogy csökkent, hanem fokozatosan nőtt, aminek eredményeként a jogalkotási folyamat minden résztvevője nagyon is szoros felhatalmazással rendelkezik az európai választópolgároktól.

Az Európai Unióban a döntéshozatal valóban nem képezi le egy az egyben a hatalommegosztás tagállami rendszerét. Az Unió három fő döntéshozó szerve az Európai Parlament, az Európai Bizottság és az Európai Unió Tanácsa. A jogalkotási folyamatba konzultatív szervezetként bekapcsolódik az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Európai Bizottsága.

Az Európai Parlament

Az Európai Parlament ugyanúgy általános és titkos választások eredményeként jön létre, mint a nemzeti parlamentek, és ezért éppúgy a népszuverenitás kifejezője is, mint a nemzeti parlamentek. Az európai parlamenti választásokat öt évente tartják, és minden olyan választópolgár részt vehet rajta – akár választóként, akár jelöltként –, aki az adott tagállam joga szerint választásra jogosult. A választási eljárást az egyes tagállamok alapvetően a saját törvényeik alapján, a saját választási intézményrendszerük közreműködésével bonyolítják le. A vonatkozó magyar jogszabály szerint az európai parlamenti választás arányos rendszerben, listás szavazással történik: a választópolgárok pártlistákra adják le a szavazataikat, az egyes listákról pedig a rájuk leadott szavazatok arányában kerülnek képviselők az Európai Parlamentbe. A népességaránynak megfelelően összesen 21 magyar képviselője lesz az egyelőre még 751 képviselői helyből. Az Egyesült Királyság kilépése után a képviselői helyek száma 705-re csökken. Az európai parlamenti választás tehát éppen annyira demokratikus, amennyire az adott tagállam választási rendszere demokratikus.

Az európai polgárok petícióval fordulhatnak a Parlamenthez az Unió tevékenységi körébe tartozó bármely kérdésben, a Parlament pedig köteles kivizsgálni petícióban felvetett kérdéseket, problémákat.

Az Európai Parlament feladatai közé tartozik, hogy a Tanács javaslata alapján megválassza az Európai Bizottság elnökét és jóváhagyja a biztosi testületet. A legutóbbi választási ciklus óta a Bizottság elnöki tisztjére a jelöltet az európai parlamenti választások eredményeivel összhangban választják ki. Ez az európai parlamenti hatáskör tehát nagyon hasonlít a nemzeti parlamentek azon hatásköréhez, hogy megválasszák a kormányfőt és a kormányt. Sőt az Európai Parlament bizalmatlansági indítványt is benyújthat a Bizottsággal szemben, amelynek elfogadása esetén a Bizottság tagjainak testületileg le kell mondaniuk.

Az Európai Parlament esetében összességében tehát nem beszélhetünk demokratikus deficitről.

Az Európai Unió Tanácsa

Az Európai Unió Tanácsa az Unió tagállamainak kormányait reprezentáló szerv, amelynek tagjai az adott szakpolitikáért az egyes tagállamokban felelős miniszterek. A Tanács esetében tehát nincs szó új, önálló tisztviselőkről és döntéshozókról, a döntéshozatali jog végső soron a tagállamok kormányainál marad.

A Tanács a Parlamenttel együtt az Európai Unió fő döntéshozó szerve. Döntései rendszerint minősített többséghez kötöttek, ami jelen esetben nemcsak a tagállamok 55 százalékos többségének támogatását jelenti, hanem azt is, hogy a támogatás mögött legalább az Unió teljes lakosságának 65 százalékát képviselő szavazatok állnak. Egy-egy döntés megakadályozásához legalább 4 tagállam ellenszavazatára van szükség, amely tagállamok népessége legalább az EU népességének 35%-át alkotja.

Az Európai Unió Tanácsa esetében a demokratikus deficit fel sem merül, mivel hatalmát a tagállami választásokon felhatalmazott kormányok biztosítják, a döntéshozatal módja pedig a hatékony működést és a kellően stabil többség iránti igényt egyaránt figyelembe veszi.

Az Európai Bizottság

Az Európai Bizottság az Unió legfontosabb döntéselőkészítő és végrehajtó szerve. Ahogy láttuk, elnökét és tagjait az Európai Tanács javaslatára a Parlament választja meg. Elnöke az európai pártcsaládok által az európai parlamenti választási kampányban meghatározott ún. csúcsjelöltek közül kerül ki, az elnökjelölt a választási eredmények alapján a legnagyobb frakcióval rendelkező pártcsalád csúcsjelöltje lesz. Ez a gyakorlat ugyanakkor jogilag nem kötelező, a Parlament a jövőben attól el is térhet.

Minden tagállam delegál egy-egy tagot a biztosi testületbe – amelynek így jelenleg az elnökkel együtt 28 tagja van –, az egyes biztosok egy-egy szakterület európai koordinációjáért felelősek. Az elnökjelölt határozza meg, hogy melyik tagállami biztos-jelölt melyik területért lesz felelős, és a biztos-jelölteket az Európai Parlament is meghallgatja. A Bizottságot végül az Európai Tanács nevezi ki.

Az Európai Bizottság egyes szakpolitikai kérdésekben nyilvános – online – konzultációkat szervez. A Bizottság a címzettje az ún. európai polgári kezdeményezéseknek: a legalább egymillió támogatóval érkező kezdeményezés alapján az Európai Bizottság jogalkotási javaslatot készít. Az európai polgárok panasszal is fordulhatnak továbbá a Bizottsághoz az uniós jogok érvényesítése érdekében.

Mivel tehát a Bizottság két olyan szerv, a Tanács és a Parlament javaslatai és döntései alapján jön létre, amelyek legitimációja egyértelmű, és mivel az egyes biztosokat a nemzeti kormányok delegálják, a demokratikus legitimáció ebben az esetben sem hiányzik.

Helyi érdekek, ágazati érdekek a döntéshozatali folyamatban

Az Európai Unió intézményrendszerében két további szerv segíti a különböző társadalmi és szakmai szempontok megjelenését a döntéshozatali folyamatban. Ezek közül a régebbi – már 1957 óta működő – az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, az újabb pedig az 1994-ben alapított Régiók Európai Bizottsága.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság egy olyan tanácsadó szerv, amely a szociális partnerek, azaz a munkaadók, a munkavállalók, valamint az egyéb érdekcsoportok (pl. szakmák, mezőgazdasági termelők, fogyasztók) képviseletét látja el. A 350 tagot a tagállami kormányok jelölik, öt éves időtartamra, kinevezésüket a Tanácstól kapják. A tagok különböző ágazati-szakterületi csoportokba rendeződnek; ilyenek a kkv-k, kézművesek és szabadfoglalkozásúak, a mezőgazdasági termelők, a fogyasztó- és környezetvédelem, a szociális gazdaság és a közlekedés. A Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság számos esetben konzultál a testülettel, ami saját kezdeményezésre is kiadhat véleményt.

A Régiók Európai Bizottsága a tagállamok helyi és regionális szinten megválasztott képviselőiből álló testület. A 350 tagú testületbe a tagállamok delegálnak tagokat, Magyarországot 12 önkormányzati képviselő képviseli. Az egyes országokból érkező tagok nemzeti delegációkat alkotnak, melyek összetételének tükröznie kell az adott ország politikai, földrajzi, regionális és helyi viszonyait. A tagok ugyanakkor beléphetnek a Régiók Európai Bizottságán belül működő politikai csoportok valamelyikébe is. A Régiók Bizottsága is tanácsadó, konzultatív szerepet tölt be: a Bizottságnak, a Tanácsnak és a Parlamentnek konzultálnia kell vele minden olyan jogszabályalkotási folyamatban, amely a helyi és a regionális önkormányzatokat is érinti.

A Régiók Bizottságának kifejezetten célja, hogy az európai döntéshozatalba a helyi erőforrásokat és ismereteket is bekapcsolja. Konzultációk és rendezvények segítik az európai polgárok minél szélesebb körének megszólítását, a régiók közötti tapasztalatcsere pedig segíti a régiók közötti együttműködést és a bevált gyakorlatok átadását.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Európai Bizottsága tehát kifejezetten annak érdekében végzi a tevékenységét, hogy az európai döntéshozatali eljárásokban a társadalmi csoportok és érdekek lehető legszélesebb köre képviselethez jusson.

Az európai ombudsman

Az európai intézmények közül a működés demokratikus jellegének erősítését szolgálja az európai ombudsman. Az ombudsman megvizsgálja az uniós intézmények és szervek hivatali visszásságaira vonatkozó panaszokat, illetve maga is figyelemmel kíséri a rendszerszintű problémákat. Vizsgálata során olyan elvek érvényesülését ellenőrzi, mint például átláthatóság, elszámoltathatóság, szolgáltatási kultúra, eljárási jogok tiszteletben tartása, alapvető jogok tiszteletben tartása, hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, etika, nyilvánosság részvétele az uniós döntéshozatalban.

Demokratikus deficit?

Egyáltalán nem könnyű feladat egy olyan bonyolult szervezetrendszer demokratikus működését biztosítani, mint az Európai Unió. A soknyelvű, tagolt politikai és hivatali kultúrával működő Unió a nemzeti identitással azonos erősségű elköteleződést aligha képes kialakítani az európai polgárokban. Ugyanakkor minden intézmény kialakításában és működésében világosan tetten érhető az a törekvés, hogy mind a tagállamok sokfélesége, mind az európai polgárok akarata megjelenjen a döntéshozatal során. A legfontosabb döntéshozó intézmények lényegében a népszuverenitás ugyanolyan szilárd alapján állnak, mint a nemzeti jogalkotó és kormányzó testületek.

Kétségtelen ugyanakkor, hogy a valamiféle európai demokrácia hatékony működéséhez elengedhetetlen valamiféle európai nyilvánosság, amely az európai polgárok számára megjeleníti az európai szempontokat, érthetően bemutatja az európai folyamatokat, mind a mai napig gyakorlatilag teljes egészében hiányzik. Ez a legkifinomultabb intézményi és eljárási megoldások mellett is jelentősen nehezíti az európai identitás kialakulását, és jelentősen megkönnyíti az Európát érintő megtévesztő, manipulatív információk terjesztését.