EP-blog
Az EU támogatások mértéke és felhasználásuk hatékonysága

Az Európai Unió (EU) eltérő fejlettségű tagországokat egyesít egyetlen közös belső piacban. Ez felveti azt a kérdést, hogy miként működhet hosszú távon is stabilan úgy az integráció, hogy a résztvevők között jelentős gazdasági különbségek vannak. A probléma az 1980-as években az EU déli bővítésekor is jelentkezett, ám a keleti bővítés még inkább felszínre hozta azt: a 2004-ben csatlakozó kelet-európai országok az EU lakosságának majdnem 20 százalékát, össztermékének (GDP) azonban mindössze 8,6 százalékát adták.[1] Az EU a regionális politikáján keresztül igyekszik felelni ezekre a kihívásokra. A tagállamok támogatása a gazdasági egyenlőtlenségek csökkentését és az elmaradott térségek felzárkóztatását célozza, így az EU évről évre hatalmas összegekkel támogatja a kevésbé fejlett, főként a kelet- és dél-európai országokat.

A fejlesztési források szükségessége

Miért van szükség ezekre az uniós szintű fejlesztési forrásokra?
 
Az egyik ok, hogy az egységes belső piacon, ahol többek között a munkaerő és a tőke szabad áramlásának nincsenek akadályai, előfordulhat, hogy a már eleve fejlettebb térségek fogják vonzani ezeket a termelési tényezőket. Ez tovább növeli saját gazdasági teljesítményüket, egyszersmind csökkenti a kevésbé fejlettek felzárkózási kilátásait. A közgazdaságtan ezt a jelenséget nevezi agglomerációs hatásnak. Azonban ha a hátrányos helyzetű térségek külső forrásokhoz jutnak, az elősegítheti a gazdasági növekedésüket és jó esetben megállítható, sőt, akár visszafordítható is lehet a lemaradásuk.
 
A másik ok, hogy az integráció mélyülésével és a közös pénz, az euró bevezetésével számos olyan szabályt kell betartania a tagállamoknak (azoknak is, amelyek még nem tagjai az eurózónának, de vállalták, hogy idővel bevezetik az eurót), amelyek gátat szabnak a költekezésüknek. Vagyis az uniós szabályokba ütköző eladósodás kockázata nélkül a tagállami kormányok nem vehetnek fel annyi hitelt és nem költhetnek annyit fejlesztésekre, amennyit csak akarnak. Ez különösen a szegényebb, gyakran eleve forráshiánnyal küzdő és gazdaságuk megerősítésére szoruló országokat érintheti hátrányosan. Az uniós támogatások viszont olyan külső források, amelyek javítanak ezen a helyzeten, hiszen a tagállamok költségvetési bevételét növelik.

Az uniós támogatások nagyságrendje

Szokás az uniós fejlesztési forrásokat a második világháború utáni Európai Újjáépítési Programhoz, közismert nevén a Marshall-tervhez hasonlítani. Az 1948 és 1951 között zajló program keretében az Egyesült Államok összesen 12,6 milliárd dollárt, 2010-es árakon számolva mintegy 112 milliárd eurót juttatott 16 nyugat-európai országnak és Törökországnak. Tette ezt azért, hogy a világháború után romokban heverő európai ipar újjáépítését elősegítse, valamint hozzájáruljon a kereskedelmi korlátok lebontásához és az Európába irányuló amerikai export növeléséhez.
 
Ezzel szemben az EU 2004 és 2017 között 2010-es árakon számolva 211 milliárd eurót nyújtott a kelet-európai tagállamoknak a regionális politikán keresztül. Ugyanebben az időszakban a regionális politika összes kifizetése 557 milliárd euróra rúgott, a déli tagállamok ebből 216 milliárd euróval részesültek.[2]
 
Ez az irdatlan összeg a Marshall-terv többszöröse, mégis, a Marshall-tervvel ellentétben az EU regionális politikáját nem szokták egyöntetűen sikertörténetnek elkönyvelni. Megoszlanak a vélemények, hogy kitűzött céljuknak megfelelően vajon az uniós támogatások tényleg csökkentik-e a területi egyenlőtlenségeket és segítik-e a hátrányos helyzetű térségek gazdasági növekedését. Az Európai Bizottság által kiadott hetedik kohéziós jelentés szerint ugyan uniós szinten az utóbbi években némileg csökkentek a területi egyenlőtlenségek, azonban a legfejlettebb területek gyorsabban növekedtek a kevésbé fejlettekhez képest, holott utóbbiak a támogatások legnagyobb kedvezményezettjei.

Hatékonysági problémák

Mi lehet az oka annak, hogy az uniós források nem vagy csak részben teljesítik a kitűzött céljaikat?
 
Az egyik lehetséges tényező, hogy főként a keleti és déli tagállamokban a támogatások jelentős hányadát olyan infrastrukturális beruházásokra, például autópályákra és vasutakra költik, amelyek indokoltak ugyan, de hosszú távú hatásuk a gazdasági növekedésre kérdéses. Ezzel szemben a pénzek kisebb részét fordítják humán tőkére (oktatásra és képzésre), valamint kutatás-fejlesztésre és innovációra, holott a tartós gazdasági felzárkózáshoz az ezekbe való befektetés növelésére lenne szükség.
 
A másik hátráltató tényező az intézményi minőség, amely pont a kevésbé fejlett keleti és déli tagországokban alacsonyabb. Ebbe tartozik az állami intézmények, köztük a bürokrácia hatékonysága, ideértve a rugalmas, jól szervezett, gyors és pártatlan működést. Korábban kimutatták, hogy az uniós támogatások ott hajtanak a legtöbb hasznot, ahol jól működnek a helyi intézmények, míg alacsony fokú intézményi minőség esetén a források megtérülése bizonytalan. Számos kutatás azt is feltárta, hogy a keleti tagállamokban nagy az uniós pénzekkel való politikai manipuláció, vagyis a korrupció veszélye. Ez szintén rontja a felhasználásuk hatékonyságát, hiszen nem a tényleges teljesítmény, vagyis a beadott pályázatok minősége, hanem politikai megfontolások alapján ítélik oda a támogatást egyes kedvezményezetteknek. Az EU-nak korlátozott a kapacitása ezeknek a visszaéléseknek a feltárására, hiszen a források szabályos elköltése feletti felügyeletet elsősorban a tagállami hatóságok végzik.
 
Az intézményi minőség és a források elköltése közötti összefüggésre jó példa a jelenlegi, 2014-2020-as költségvetési ciklus támogatásainak tagállamonkénti felhasználása. 2018 decemberéig a 28 tagország közül Magyarország a teljes ciklusra elkülönített támogatási keretének 104 százalékára vállalt már kötelezettséget, azaz nagyobb összegre szólnak az eddig megkötött támogatási szerződések, mint a teljes keret.[3] E tekintetben Magyarország jóval megelőzi a többi tagállamot, még a második helyezett Málta is csak a forrásainak 84 százalékát kötötte le 2018 decemberéig.
 
Azonban ha megvizsgáljuk, hogy a tényleges kifizetések, vagyis az Európai Bizottság által az évenkénti elszámolást követően jóváhagyott és kifizetett számlák aránya mekkora a teljes kerethez képest, Magyarország már nem szerepel az élbolyban. Az alábbi ábra szerint pozitív összefüggés mutatkozik az intézményi minőség (a kormányzati hatékonyság és a korrupció szintjének összetett mutatója)[4], valamint az uniós források elköltése között[5]. Azt is lehet mondani, hogy nem a források lekötésének gyorsasága számít, hanem az, hogy mennyire felkészült a tagállami intézményrendszer a támogatott projektek hatékony, átlátható menedzselésére, azok megfelelő lezárására.
 
E tekintetben a keleti és dél-európai tagállamok többsége gyengébben teljesít, bár azt is meg kell jegyezni, hogy a támogatások legnagyobb része hozzájuk érkezik, ami komoly adminisztratív terheket ró az ezzel foglalkozó állami intézményekre. Mindenesetre az adatok azt sugallják, hogy a pénzmennyiség növelése önmagában nem elegendő látványos eredmények elérésére. A források igazán hatékony felhasználásához szükséges az intézményi környezet javítása is, vagyis növelni kell a források elköltésének átláthatóságát és az adminisztratív kapacitásokat.

Az elmúlt 15 év tapasztalataiból alighanem sokat tanultak a tagállamok és maga az Európai Unió is. A tagállamoknak növelniük kell intézményeik adminisztratív kapacitását és működési hatékonyságát. Ebbe beletartozik a pártatlan működés, a pénzek elosztásának átláthatósága, a támogatások teljesítmény alapú odaítélése és persze egy erős ellenőrző hatóság, így például a független ügyészség, amely feltárja és szankcionálja a visszaéléseket. Az Európai Unió számára jelenleg nagy kérdés, hogy amennyiben egy tagállam nem törekszik a saját intézményeinek megerősítésére és így a támogatások hatékony felhasználására, akkor az milyen eszközökkel kényszeríthető ki. Erre egyelőre nincs egyértelmű megoldás, a kérdésre a következő uniós ciklusnak kell választ adni.


Jegyzetek
[1] Vásárlóerő-paritáson számolva, az Eurostat adatai alapján.
[2] Az Eurostat inflációs adatai alapján az EU költségvetési kimutatásaiból számítva.
[3] Forrás: Európai Strukturális és Beruházási Alapok Adatbank. A tagállamok néha a teljes támogatási keretükön felül szerződnek a kedvezményezettekkel azért, hogy biztosan megkapják az összes, nekik elkülönített forrást. Ez azért van, mert a támogatásokat évenkénti elszámolást követően az Európai Bizottság utófinanszírozásként nyújtja, és előfordul, hogy egyes projekteknél a testület vitatja azok szabályosságát és a vele kapcsolatban felmerülő költségeket és végül nem járul hozzá a kifizetéshez. Ilyenkor a tagállam dönthet úgy, hogy saját forrásból mégis támogatja a kérdéses projekteket. Ilyenre példa a magyarországi ELIOS-ügy, melynek során az EU csalás elleni hivatala (OLAF) súlyos szabálytalanságokat tárt fel az ELIOS cég közvilágítási projekteken elnyert uniós támogatásai esetében. A magyar kormány hosszas vitát követően végül nem nyújtotta be a projekt számláit az Európai Bizottságnak, hanem a költségeket saját forrásból rendezte. További információ az ügyről a Transparency International honlapján olvasható.
[4] A Világbank „kormányzati hatékonyság” és „korrupció kontrollja” indikátorainak számtani átlaga, a WGI Indicators alapján.
[5] r = 0,682; p < 0,001
[6] Az ábra forrása: WGI adatok és az Európai Strukturális és Beruházási Alapok részletes tagállami kimutatásai.