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Europas Angst vor Volksabstimmungen

Von nationalen und europaweiten Referenden – und warum die Schweiz nur bedingt ein Vorbild ist.

Von Niklaus Nuspliger

Die Geschichte der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU lässt sich als Geschichte von Missverständnissen erzählen. Nach dem Nein des Schweizervolks zum Beitritt in den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) 1992 willigte die EU in sektorielle Abkommen ein, weil sie annahm, die Schweiz werde später beitreten. Die Schweiz bezeichnet diese Beziehung zu Brüssel als bilateral, während die EU darauf hinweist, dass sich die Schweiz mit ihren Kooperationsabkommen und ihrer Teilnahme am Binnenmarkt an einem multilateralen Projekt beteiligt – und sich entsprechend an die Regeln halten soll. Zu Missverständnissen führt auch die unterschiedliche Wahrnehmung von Volksabstimmungen. Als sich der damalige Schweizer Bundespräsident Alain Berset im Herbst 2018 in Brüssel zu den Verhandlungen über ein Rahmenabkommen äusserte, betonte er, in einer direkten Demokratie könne die Regierung eben nicht so einfach Verträge abschliessen, da diese vom Volk abgelehnt zu werden drohten. Das Verständnis der EU für dieses Argument ist gering, weil jedes Land immer irgendwelche innenpolitischen Zwänge geltend machen kann.
Parlament leere Stühle Sebastian le Derout © unsplash Zudem hat sich in Brüssel über die Jahre eine Skepsis gegenüber der direkten Demokratie verfestigt – da europapolitische Volksabstimmungen in EU-Mitgliedstaaten selten im Sinn der EU ausgingen. Die ehemalige britische Premierministerin Margaret Thatcher mag alles andere als eine glühende Europäerin gewesen sein, ihre Aussage, die direkte Demokratie sei ein "Instrument von Diktatoren und Demagogen", stiesse heute in Brüssel aber auf Anklang. In der Schweiz hingegen betrachtet man die direkte Demokratie als beste, wenn nicht gar als wahre Form der Demokratie. Andere europäische Länder sind in Schweizer Augen allenfalls zweitklassige Demokratien. In dieser Meinung fühlten sich Schweizerinnen und Schweizer bestärkt, als sie sahen, dass verschiedene europäische Länder in den letzten Jahren mit Volksabstimmungen experimentierten, um der demokratischen Rezession zu begegnen. Solche direktdemokratischen Versuche werfen aber auch Fragen auf, denen ich auf den folgenden Seiten nachgehen will. Lassen sich direktdemokratische Elemente einfach so auf ein repräsentatives System übertragen? Sind nationale Volksabstimmungen in internationalen Beziehungen zielführend? Machen Referenden ein Land per se demokratischer? Und warum finden die Schweiz und ihre direkte Demokratie ausgerechnet in rechtsnationalen Kreisen die glühendsten Befürworter?

Das niederländische Demokratie-Experiment


Amsterdam, April 2016. Der Saal im Kulturzentrum De Balie ist bis auf den letzten Platz gefüllt. Die Stimmung im Publikum ist aufgeheizt, und der Moderator versucht verzweifelt, die Podiumsdiskussion in geordnete Bahnen zu lenken. Sechs Politikerinnen und Aktivisten debattieren über das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine. 27 der 28 EU-Länder haben den Vertrag bereits ratifiziert, doch in den Niederlanden ist ein Referendum zustande gekommen, das in wenigen Tagen ansteht. Auf Werbeplakaten, in den Medien und im Internet ist der Abstimmungskampf omnipräsent. Die Befürworter des Ukraine-Vertrags auf dem Podium gehören den Grünen oder der sozialliberalen Partei D66 an, die Gegnerinnen und Gegner sind eine unkonventionelle Truppe: Eine Vertreterin der Tierpartei geisselt die Tierhaltung in der Ukraine, ihr Kollege von den links-konservativen Sozialisten sagt, das Abkommen diene multinationalen Konzernen. Treibende Kräfte hinter dem Referendum waren aber Bürgerbewegungen wie das EU-kritische Forum voor Democratie. Dessen Vorsitzender Thierry Baudet redet auf dem Podium scharf gegen die gleichmacherische "EU-Ideologie" an, die dem Abkommen zugrunde liege.
Alpenpanorama Caspar Camille Rubin © unsplash "Alles begann 2013", erklärte mir der damals 33-jährige Baudet am Tag nach der Veranstaltung in seinem Büro im Amsterdamer Grachtenviertel. Nach der Ankündigung des Brexit-Referendums in Grossbritannien trommelte der konservative Publizist EU-kritische Aktivistinnen und Aktivisten zusammen und forderte auch für die Niederlande eine EU-Abstimmung. Der Zufall wollte es, dass das Parlament in Den Haag im Sommer 2014 einem seit Jahren hängigen Gesetz zur Einführung von Referenden zustimmte, das ein Jahr später in Kraft trat. Erlaubt wurden zwar nur konsultative Abstimmungen (für die Einführung bindender Referenden wäre eine komplizierte Verfassungsrevision nötig gewesen), doch Baudet und seine Bewegung nutzten die Gunst der Stunde: Die Ratifizierung des Ukraine-Vertrags war der erste Parlamentsbeschluss mit EU-Bezug, gegen den sie das Referendum ergreifen konnten – und sie schritten zur Tat.

Die Regierung gab sich zunächst gelassen, denn das Parlament hatte das Referendumsgesetz mit fast unüberwindbar hohen Hürden versehen. Innerhalb zehn Tagen mussten 10 000 Unterschriften gesammelt werden, dann waren binnen sechs Wochen weitere 300 000 Unterschriften nötig – ungleich mehr als in der Schweiz. Einen Ausweg fanden Baudets Mitstreiter vom rechten Satire-Blog Geen Stijl, der seine Publizistik selbst mit "tendenziös, haltlos und unnötig beleidigend" umschreibt. Die Blogger entwickelten eine Applikation, mit der man die Unterschriftenbögen online unterzeichnen konnte, worauf sie das Referendumskomitee ausdruckte und auf Papier bei den Wahlbehörden einreichte. Diese Methode war zwar umstritten, doch ein Gericht wies eine Klage gegen die rechten Blogger ab.

Und so kam das Ukraine-Referendum zustande und wurde zu Thierry Baudets politischem Gesellenstück. Im Abstimmungskampf tourte er von einem TV-Studio zur nächsten Podiumsdiskussion und brachte seine Botschaft über Facebook und Twitter unter die Leute. Der rechtsliberale Ministerpräsident Mark Rutte hingegen hielt den Ball flach – in der Hoffnung, die Stimmbeteiligung werde am Ende unter 30 Prozent bleiben und damit das für die Gültigkeit der Abstimmung notwendige Quorum verfehlen. Erst als sich eine steigende Beteiligung abzuzeichnen begann, erwachte die Regierung – zu spät, um das Steuer noch herumzureissen. Bei einer Stimmbeteiligung von gut 30 Prozent sagten mehr als 60 Prozent der Stimmenden Nein zum EU-Vertrag. Es war eine Ohrfeige für die Regierung in Den Haag, ein Schuss vor den Bug der EU – und ein Vorbote der Brexit-Abstimmung.
Nahaufnahme einer Fassade Junpeng Ouyang © unsplash Zwei Jahre später treffe ich Thierry Baudet erneut in einer Bar in Amsterdam für ein Interview. Inzwischen hat er sein Forum voor Democratie in eine Partei umfunktioniert, einen Sitz im Parlament ergattert und angefangen, Geert Wilders die Meinungsführerschaft im rechtsnationalen Lager streitig zu machen. Das Ukraine-Referendum hat Baudets Karriere befeuert, aber die Niederlande nicht in eine direkte Demokratie verwandelt. Im Gegenteil: Die niederländische Mitte-Rechts-Regierung hat neue Pläne präsentiert, um das Referendums-Gesetz bereits wieder abzuschaffen. Baudet hat eine einfache Erklärung für diese Kehrtwende: Die etablierten Parteien und das Parlament, das er als "Schwatzbude" bezeichnet, klammerten sich an ihre Macht. "In Den Haag führen wir Scheindebatten zwischen Parteien, die sich ohnehin über alles einig sind", sagt er. "Nur über Volksabstimmungen lässt sich das Machtkartell durchbrechen."

Die Realität ist etwas komplizierter. Das niederländische Nein zum Ukraine-Vertrag hatte die Regierung in eine politisch höchst diffizile Lage gebracht. Innenpolitisch war das Referendum zwar nicht bindend, konnte aber auch nicht einfach ignoriert werden. Aussenpolitisch konnte es sich Rutte derweil nicht leisten, dem Vertrag den Todesstoss versetzen. Denn das Assoziierungsabkommen genoss die Unterstützung aller anderen EU-Staaten, teilweise war es bereits provisorisch in Kraft getreten. Für ihr Recht, mit der EU einen As- soziierungsvertrag abzuschliessen, waren die Ukrainerinnen und Ukrainer Ende 2013 zu Hunderttausenden mit Europaflaggen in Kiew auf die Strasse gegangen, wobei sie die Revolution mit der Annexion der Krim durch Moskau und dem Konflikt in der Ostukraine teuer bezahlten. Die EU-Partner fühlten sich zur Solidarität mit der Ukraine verpflichtet – und sahen keinen Grund, den Vertrag wegen des konsultativen niederländischen Volksverdikts einfach fallen zu lassen.

Nach monatelangem Seilziehen gelang es Rutte, den EU-Partnern in Brüssel eine Zusatzerklärung zum Abkommen abzuringen. Diese besagte, dass die Ukraine durch das Abkommen keine konkrete Perspektive auf einen EU-Beitritt erhält. Der Text des Vertrags an sich wurde aber nie angetastet – und vom niederländischen Parlament 2017 dennoch ratifiziert. Nach dieser traumatischen Erfahrung befürchtete die Regierung eine Welle von Referenden gegen europapolitische Beschlüsse – und einen Verlust ihrer internationalen Verlässlichkeit und Handlungsfähigkeit. Sie wollte das niederländische Demokratie-Experiment beenden, bevor es richtig begonnen hatte.

In einem Interview erklärte mir der Abgeordnete Harry van der Molen von der christdemokratischen Regierungspartei CDA, das neue Referendumsrecht passe nicht zur repräsentativen Demokratie. In den Niederlanden herrsche anders als in der Schweiz keine Konkordanz, sondern Konkurrenz zwischen Regierung und Opposition. Zudem erfordere die Arbeit an Gesetzen Differenzierung und Kompromissbereitschaft, während Referenden komplexe Probleme auf eine Schwarz-Weiss-Logik reduzierten. Ähnliche Kritik üben Anhänger der deliberativen Demokratie. Für den belgischen Autor und Verfechter von Losentscheiden David Van Reybrouck ist die Stimmbevölkerung bei einem Referendum schlecht informiert, und sie lässt sich von Instinkten und Emotionen statt von Argumenten leiten. Seit dem von Falschinformationen und unrealistischen Versprechungen geprägten Brexit-Referendum gewinnt diese Sichtweise immer mehr Anhänger.
Alpenpanorama 2 Alain Rieder © unsplash Die Niederländerinnen und Niederländer aber hatten das neue Volksrecht laut Umfragen schätzen gelernt, das ihnen zusätzlich zu den Wahlen alle vier Jahre alternative Möglichkeiten bot, auf die Politik Einfluss zu nehmen. Die befürchtete Lähmung durch Referenden trat nicht ein, wie Politologe Kristof Jacobs von der Radboud-Universität in Nijmegen festhält. Obwohl Online-Unterschriften zulässig waren, kamen in zwei Jahren nur zwei der fast 20 lancierten Referenden zustande. Nach dem Ukraine-Vertrag verwarf das Volk 2018 auch ein Geheimdienstgesetz. Die Unterschriftensammlung gegen dieses "Abzapf-Gesetz" hatte der Moderator einer Satiresendung lanciert – und dafür vor allem im linksliberalen Milieu Gefolgschaft gefunden.

"In Europa herrscht der Eindruck, bei Referenden gewännen immer nur die Rechtspopulisten, wofür die empirische Evidenz dünn ist", sagt Demokratieforscher Jacobs. Er glaubt, die Akzeptanz von Referenden wäre im Lauf der Zeit immer grösser geworden, je öfter die Niederländerinnen und Niederländer die Erfahrung gemacht hätten, einmal zu den Abstimmungssiegern und einmal zu den Verlierern zu gehören. Ob sich diese Prognose bewahrheitet hätte, werden wir nie wissen: Auf Antrag der Mitte-Rechts-Koalition von Mark Rutte schuf das niederländische Parlament das Referendums-Gesetz im Sommer 2018 wieder ab.

Ein Referendum allein macht noch keine direkte Demokratie

Im Jahr 2016 diagnostizierte die Zeitschrift Economist in Europa eine "Referendum-Manie". Waren in den 1970er-Jahren in europäischen Ländern (abgesehen von der Schweiz) im Durchschnitt drei Volksabstimmungen pro Jahr abgehalten worden, belief sich die Zahl in den letzten Jahren auf durchschnittlich acht. Tatsächlich versuchten mehrere Regierungen, die demokratische Rezession mit direkten Mitbestimmungsmöglichkeiten zu bekämpfen. Volksabstimmungen können Debatten entfachen und das Interesse der Bürgerinnen und Bürger an Politik erhöhen – wie in Schottland nach dem Unabhängigkeitsreferendum von 2014. Allerdings haben viele europäische Regierungen in den letzten Jahren auch negative Erfahrungen mit Referenden gemacht. Wo die Bevölkerung nicht wie in der Schweiz mehrmals pro Jahr an die Urne gerufen wird, besteht die Gefahr, dass eine Sachabstimmung zum Ventil für allgemeine Politikverdrossenheit oder zu einem Denkzettel gegen die Regierung verkommt. Der bulgarische Philosoph Ivan Krastev formuliert es in seinem Buch Europadämmerung so: "Regierung oder Parlament mögen das Recht haben, dem Volk eine Frage zur Abstimmung vorzulegen. Aber letztlich entscheidet das Volk, welche Frage es beantwortet."

Genau dies wurde Matteo Renzi zum Verhängnis. Ende 2016 legte der damalige italienische Regierungschef dem Volk eine tief greifende Reform des politischen Systems zur Abstimmung vor. In erster Linie wollte Renzi mit seiner Verfassungsreform die Macht des Senats beschneiden, der drastisch verkleinert und politisch geschwächt werden sollte. Das Ende des Systems mit zwei gleichberechtigten Parlamentskammern sollte Blockaden beenden und den Handlungsspielraum der Regierung vergrössern – auch angesichts des wirtschaftlichen Reformdrucks und der permanenten Stagnation. Zunächst machten die Meinungsforscher Renzi Hoffnungen. Er präsentierte sich als Reformer und kündigte im Übermut an, im Fall einer Ablehnung der Verfassungsreform zurückzutreten. Darauf wandelte sich die Abstimmung zu einem Plebiszit über den Minis- terpräsidenten. Am Ende lehnten 59 Prozent der Stimmenden die Reform ab. Renzi hatte das direktdemokratische Instrument des Referendums mit einer Vertrauensabstimmung im Parlament verwechselt. Während die Vertrauensfrage Parlamentarier diszipliniert, da sie Neuwahlen scheuen, hat das Volk nichts zu verlieren, wenn es einen umstrittenen Ministerpräsidenten in die Wüste schickt.
Nahaufnahme von Hochhäusern Corentin Libouton © unsplash Als politischer Hasardeur geht auch der ehemalige britische Premierminister David Cameron in die Geschichte ein. Er hatte gehofft, mit dem Brexit-Referendum den europapolitischen Streit innerhalb seiner Konservativen Partei beizulegen und dank eines Votums für den Verbleib in der EU seine eigene Position zu stärken. Doch vor den Augen der fassungslosen Weltöffentlichkeit ging die Brexit-Abstimmung verloren. Da unklar war, welche Beziehung Grossbritannien nach dem Austritt mit der EU anstreben sollte, vertieften sich die Gräben innerhalb der Tories, die Cameron hatte zuschütten wollen. Auch demokratiepolitisch überzeugte das Brexit-Referendum nicht. In der Schweiz ist von "Volksrechten" die Rede, weil die Bürgerinnen und Bürger gegen den Willen von Regierung und Parlament Initiativen lancieren und Gesetze blockieren können. In Grossbritannien aber entschieden Regierung und Parlament, ob und worüber das Referendum angesetzt wurde. Wenn nicht das Volk, sondern die Eliten nach politischem Gutdünken über Abstimmungen entscheiden, spricht man von einem Plebiszit, das wenig mit echter direktdemokratischer Mitbestimmung zu tun hat.

Dass ein Referendum allein ein Land nicht unbedingt demokratischer macht, zeigt sich auch in Ungarn. Dort setzt Ministerpräsident Viktor Orbán immer mal wieder Volksbefragungen zu Themen an, die ihm politisch opportun erscheinen. Im Herbst 2016 beispielsweise liess er die Ungarinnen und Ungarn über die europäische Flüchtlingspolitik abstimmen. Orbán war nicht daran interessiert, die Meinung der Bevölkerung zu erfahren – er wusste bereits, dass die Skepsis gegenüber Migranten und Flüchtlingen im ganzen Land breit abgestützt war. Innenpolitisch wollte er seine Stellung stärken, und für die Europapolitik erhoffte er sich ein Mandat, um in Brüssel noch härter gegen alle Bestrebungen zur Flüchtlingsverteilung ankämpfen zu können. Die suggestive Abstimmungsfrage spricht Bände: "Wollen Sie, dass die Europäische Union auch ohne Zustimmung des Parlaments die verbindliche Ansiedlung von nichtungarischen Staatsbürgern in Ungarn vorschreiben kann?", stand auf dem Stimmzettel. Offenbar durchschauten auch viele Ungarinnen und Ungarn die demokratiepolitische Farce. Zwar votierten mehr als 90 Prozent der Stimmenden im Sinn Orbáns, doch blieben mehr als die Hälfte der Stimmberechtigen zu Hause, weshalb das erforderliche Quorum von 50 Prozent verfehlt wurde.

Warum nationale Referenden an europäische Grenzen stossen


2004 traten Malta, Zypern und acht ost-mitteleuropäische Staaten der EU bei – mit grosser Unterstützung ihrer jeweiligen Bevölkerungen. In Polen stimmten bei einer Volksabstimmung 78 Prozent der Stimmenden für den EU-Beitritt, in Ungarn waren es 84 Prozent und in der Slowakei gar 94 Prozent. Zur gleichen Zeit begann sich in den "alten" EU-Staaten Integrationsmüdigkeit breitzumachen. 2005 erlitt der Entwurf einer EU-Verfassung bei Referenden in den Niederlanden und in Frankreich deutlich Schiffbruch. In der Folge erarbeiteten die EU-Gremien den etwas schlankeren Vertrag von Lissabon, über den die meisten Länder ihre Bevölkerungen nicht mehr abstimmen liessen. Die Irinnen und Iren aber schickten 2008 an der Urne auch den Lissaboner Vertrag bachab, auch wenn sie in einem zweiten Anlauf und unter erheblichem Druck doch noch zustimmten. Seither votierte die Stimmbevölkerung in den Niederlanden gegen den EU-Assoziierungsvertrag mit der Ukraine, in Dänemark stimmte das Volk gegen eine engere EU-Justiz-Kooperation, und die Griechinnen und Griechen lehnten das EU-Reform- und -Sparprogramm zur Schuldenkrise ab. Wann immer ein Land über eine europapolitische Frage abstimmen lässt, scheint eine Ohrfeige für die EU herauszukommen. Längst sind solche Referenden zu einem Sinnbild für die Legitimationskrise des europäischen Konstrukts geworden.
Alpenpanorama 3 Caspar Camille Rubin © unsplash Die schallendste Ohrfeige für die EU war das Brexit-Referendum vom 23. Juni 2016, dessen Ausgang zwar viele befürchtet, aber nur wenige erwartet hatten. Der Brexit-Entscheid erschütterte die Finanzmärkte, stürzte Grossbritannien ins Chaos – und versetzte Brüssel in eine Schockstarre. Das Votum schien eine Phase der Desintegration einzuläuten, das europäische Projekt als Ganzes vor dem Zusammenbruch zu stehen. Das Gespenst eines Dominoeffekts, ja einer ganzen Kaskade von Austrittsabstimmungen in anderen Ländern geisterte durch die Strassen des Brüsseler Europaviertels.

Einen Dominoeffekt hat das Brexit-Votum nicht ausgelöst. Zu abschreckend waren die politischen und wirtschaftlichen Turbulenzen, die das Votum in Grossbritannien zur Folge hatte. Vielmehr zeigte sich, dass die politische Realität wesentlich komplexer war als die Versprechungen aus dem Abstimmungskampf. Kein Wunder, manövrierten sich Regierung und Parlament in Westminster bei der Umsetzung des Volksentscheids in eine Blockade. Dennoch greift das Argument zu kurz, direktdemokratische Instrumente seien mit einer parlamentarischen Demokratie mit Parlamentshoheit wie in Grossbritannien grundsätzlich unvereinbar. Volksabstimmungen können die repräsentative Demokratie ergänzen, solange gewisse Hürden verhindern, dass die Regierungsarbeit mit einer Referendumsflut gelähmt werden kann. Am Verhandlungstisch der Londoner und Brüsseler Unterhändler zeigten sich aber die demokratiepolitischen Probleme, die nationale Referenden in internationalen Beziehungen verursachen. Das Brexit-Votum verpflichtete zwar die britische Regierung und das Parlament politisch dazu, die EU zu verlassen. Doch entfaltete es keinerlei Pflicht für die EU, London in den Verhandlungen Wünsche zu erfüllen, zumal sich die Regierungen der anderen Mitgliedstaaten ebenfalls auf demokratische Mandate berufen und ihre eigenen Interessen verteidigen. Die gleiche Erfahrung machten Griechenland mit dem Referendum gegen die Sparauflagen der Europartner 2015 und die Schweiz mit der Masseneinwanderungsinitiative 2014. Das knappe Ja zur Initiative verpflichtete zwar den Bundesrat, sich in Brüssel um Verhandlungen mit der EU zu bemühen. Doch entstand kein Zwang für die EU-Staaten, in solche Verhandlungen einzuwilligen. Zum einen wollte die Schweiz mit Quoten und Höchstzahlen die Personenfreizügigkeit in ihr Gegenteil verkehren. Zum anderen lag es nicht im Interesse der EU, aufgrund der Schweizer Abstimmung eine Zerbröselung des Binnenmarkts zu riskieren. In den internationalen Beziehungen ist das wirtschaftliche und politische Machtgefälle entscheidend und nicht, ob ein Verhandlungspartner seine Position auf einen Volksentscheid zurückführen kann.

Nationale Volksabstimmungen zu europapolitischen Themen stellen die EU vor ein unlösbares Demokratiedilemma. Fügt sie sich einem nationalen Volksentscheid nicht, gilt sie als undemokratisch. Undemokratisch wäre es aber auch, würde sie jeden nationalen Volksentscheid blind beachten. Beim Ukraine-Referendum in den Niederlanden gingen von den 13 Millionen wahlberechtigten Niederländerinnen und Niederländer 30 Prozent an die Urne, von denen rund 60 Prozent das Assoziierungsabkommen ablehnten. Hätten Brüssel und die übrigen EU-Staaten den Vertrag aus Respekt vor dem Volksverdikt beerdigt, hätten gut 2,5 Millionen niederländische Stimmberechtigte mit ihrem Nein-Votum eine Frage entschieden, die 500 Millionen Bürgerinnen und Bürger in der ganzen EU sowie weitere 45 Millionen in der Ukraine betrifft.

Europaweite Volksabstimmungen und Initiativen?

Wo es um gesamteuropäische Fragen geht, die alle EU-Staaten und alle EU-Bürgerinnen und Bürger betreffen, wären gesamteuropäische Volksabstimmungen also legitimer als rein nationale Urnengänge. Solche europaweiten Abstimmungen könnten unterschiedliche Formen annehmen. Denkbar wären wie in der Schweiz Volksinitiativen und Referenden gegen europäische Gesetze und Beschlüsse. Denkbar wären auch strategische Richtungsentscheide zur künftigen Migrations-, Digital-, Wirtschafts- oder Umweltpolitik, deren Umsetzung den repräsentativen EU-Institutionen überlassen bliebe. Auch die Resultate von Emmanuel Macrons Konsultationen und Jean-Claude Junckers Online-Befragungen hätten in eine europäische Volksabstimmung münden können anstatt in einen trockenen Bericht an die Staats- und Regierungschefs. In der Schweiz erfordern Verfassungsänderungen ein doppeltes Mehr von Volk und Kantonen. Auch die EU kennt mit der qualifizierten Mehrheit ein Abstimmungsverfahren, bei dem einem Beschluss eine Mehrheit von 55 Prozent der Mitgliedstaaten zustimmen müssen, die gleichzeitig 65 Prozent der europäischen Bevölkerung repräsentieren. Eine solche doppelte Mehrheit könnte auch bei Volksabstimmungen zur Anwendung kommen, damit die grossen EU-Staaten die kleinen nicht einfach so überstimmen können.
Straßenflucht in Brüssel Giannis Skarlatos © unsplash Doch gegen die Idee EU-weiter Volksabstimmungen erwächst gleich doppelter Widerstand. Nationalistinnen und Nationalisten sehen den Nationalstaat als einzig legitimen Raum für die Demokratie an. Sie zeigen wenig Interesse an mehr Mitbestimmung auf gesamteuropäischer Ebene, weil dies die Anerkennung eines europäischen Volkes implizieren würde, das es nach ihrer Ansicht nicht geben kann und darf. Skeptisch ist aber auch das proeuropäische Establishment. Ein Raum mit einer Bevölkerung von 500 Millionen sei zu gross für direkte Demokratie, heisst es in Brüssel – ein Einwand, der die Angst vor dem Volk freilich schlecht kaschiert. Denn müsste man konsequenterweise nicht auch zu dem Schluss kommen, Europa sei zu gross für den Parlamentarismus, da eine einzelne Europaabgeordnete viel weniger Bürgerinnen und Bürger repräsen- tiert als ein Parlamentarier im Nationalstaat? Und lassen sich mit den Instrumenten der Digitalisierung nicht geografische und sprachliche Barrieren immer leichter überwinden? Eine gesamteuropäische Volksabstimmung würde die nationalen Öffentlichkeiten Europas stärker miteinander verflechten und die europäische Demokratie über die nationalen Grenzen hinaus erweitern – weshalb sie eigentlich ganz im Sinn von glühenden Verfechtern der europäischen Einigung sein müsste.

Völlig aus der Luft gegriffen sind solche Überlegungen nicht, denn im Ansatz kennt die EU gesamteuropäische Volksrechte bereits. Im Vertrag von Lissabon wurde die Möglichkeit geschaffen, dass eine Million Bürgerinnen und Bürger mit ihrer Unterschrift eine Initiative zur EU-Politik lancieren und die EU-Kommission auffordern können, eine Gesetzesvorlage zu präsentieren. Diese europäische Bürgerinitiative sollte die direkte Bürgerbeteiligung in der EU ermöglichen – doch in der Praxis sind die Ängste davor in Brüssel nach wie vor gross, wie das Beispiel der Initiative "Stop Glyphosat" zeigt.

Im Jahr 2017 stritten die EU-Staaten heftig über die Zulassung des Pflanzenschutzmittels Glyphosat. Es gab widersprüchliche Studien über die mögliche krebserregende Wirkung des Pestizids – die Industrie wollte das Mittel auf dem Markt halten, Umweltverbände hingegen verlangten ein Verbot. Noch bevor sich die Mitgliedstaaten einigten, das Pflanzengift für weitere fünf Jahre befristet zuzulassen, lancierten Umweltschützer und Aktivistinnen eine Bürgerinitiative. Sie verlangten ein Verbot von Glyphosat, verbindliche Reduktionsziele sowie eine allgemeine Reform des Verfahrens zur Zulassung für Pestizide. Im Frühling 2018 präsentierte die EU-Kommission einen Vorschlag für etwas mehr Transparenz im Zulassungsverfahren. Einem Verbot von Glyphosat aber erteilte sie eine Absage, weil es dafür weder wissenschaftliche noch rechtliche Gründe gebe. Die Bürgerinitiative war damit ad acta gelegt, obwohl ihre Hauptforderung explizit nicht erfüllt war.
Alpenpanorama 4 Tony Lu © unsplash Der Fall zeigt, weshalb die Bürgerinitiative zu einem zahnlosen Tiger verkommen ist. Zuerst müssen die Initiativkomitees innerhalb von zwölf Monaten mindestens eine Million Unterschriften von Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens sechs EU-Staaten sammeln. Trotz dieses enormen Aufwands steht es der Kommission danach frei, ob sie eine Gesetzesvorlage präsentiert oder nicht. Bisher sind rund 70 Initiativen eingereicht worden. Knapp ein Drittel erklärte die Kommission von Anfang an für unzulässig – weil sie Themen betrafen, für die die EU gar nicht zuständig war. Neben dem Begehren für ein Glyphosat-Verbot schafften es nur drei weitere Initiativen ins Ziel, doch blieb ihre Wirkung bescheiden. Auf die von kirchlichen Kreisen lancierte Initiative für den Schutz menschlicher Embryonen ging die Kommission gar nicht erst ein. Als Reaktion auf die Initiative für ein Verbot von Tierversuchen organisierte sie eine Konferenz. Und als Antwort auf die Initiative für ein Menschenrecht auf Wasser, das sich gegen die Privatisierung der Wasserversorgung richtete, präsentierte sie nach vierjähriger Funkstille eine neue Trinkwasser-Richtlinie, die die Qualität des Wassers verbessern soll.

Mit ihrer restriktiven Haltung droht die EU-Kommission das junge Volksrecht abzuwürgen. Bei einer Veranstaltung in Brüssel im Sommer 2018 sprach die Abtreibungsgegnerin Ana del Pino von "exzessiver institutioneller Kontrolle". Pablo Sanchez Centella vom Komitee für ein Menschenrecht auf Wasser forderte die Kommission auf, stets mit einem Gesetzesvorschlag auf eine erfolgreiche Initiative zu reagieren, was immerhin eine Debatte im Europaparlament und im Ministerrat ermöglichen würde. Zwar billigten das EU-Parlament und der Ministerrat im Winter 2018 einen Reformvorschlag der EU-Kommission, der die bürokratischen Hürden für Initianten von Bürgerbegehren senkt. Doch ihr exklusives Recht, europäische Gesetze vorzuschlagen, will die Kommission nicht mit Initiativkomitees teilen – obwohl sie Spielräume hätte, gegenüber Bürgerinitiativen eine flexiblere Praxis walten zu lassen.

Die Schweiz als Vorbild – oder abschreckendes Beispiel?

Nach dem Ja zur Masseneinwanderungsinitiative 2014 in der Schweiz sorgte der italienische Lega-Abgeordnete Mario Borghezio im Europaparlament in Strassburg für Aufsehen. Er enthüllte eine Schweizer Fahne, setzte zu einem Sturmlauf quer durch den Plenarsaal an und unterbrach mit lauten Zwischenrufen wie "Freie Schweiz" oder "Stopp der EU-Diktatur über die Völker" die Sitzung. Die Episode ist kein Einzelfall: Für die Rechtsnationalen sind die Schweiz und ihre direkte Demokratie grosse Vorbilder, auch wenn diese Instrumentalisierung Schweizer Politikerinnen und Diplomaten mitunter unangenehm ist.

Diese Verklärung der Schweiz hat mehrere Gründe. Erstens passt die Forderung nach mehr Mitspracherechten für das Volk zum populistischen Diskurs. Zweitens ist die Schweiz der Beweis für alle EU-Skeptiker, dass ein Land ausserhalb der Fänge der Brüsseler Bürokratie prosperieren kann – sie ist das gallische Dorf, das gegenüber dem römischen Imperium Widerstand leistet. Ausgeblendet wird, dass der helvetische Sonderfall auch souveränitätspolitische Kosten hat, weil die Schweiz etliche EU-Regelungen übernimmt, ohne über diese mitbestimmen zu können. Wer wie Viktor Orbán Sympathien für eine majoritäre Demokratie hegt, ist drittens von der Schrankenlosigkeit der direkten Demokratie in der Schweiz beeindruckt. In der Schweiz scheint die Volksmehrheit tun und lassen zu können, was sie will – unabhängig davon, ob dies den "Brüsseler Eliten", den "ungewählten Richtern" und dem "politisch korrekten Establishment" passt oder nicht.
Nahaufnahme einer Hochhausfassade Jonny McKenna © unsplash Tatsächlich ist die Macht des Volkes in der Schweiz gross. Das Volk kann gegen vom Parlament beschlossene Gesetze Referenden ergreifen und einen Volksentscheid erzwingen, aber über Volksinitiativen auch neue Verfassungsartikel vorschlagen und zur Abstimmung bringen. Da es keine Verfassungsgerichtsbarkeit gibt, entscheidet das Parlament über die Zulassung von Volksinitiativen. Für ungültig erklären darf es eine Initiative nur, wenn sie zwei sachfremde Themen vermengt (und damit gegen die Einheit der Materie verstösst) oder wenn sie das zwingende Völkerrecht verletzt, das gemäss enger Auslegung nur wenige Bestimmungen wie das Verbot der Sklaverei und der Folter umfasst.

Insgesamt fällt die Schweizer Stimmbevölkerung selten extreme Entscheide. Doch hat die relative Schrankenlosigkeit in den letzten Jahren die Annahme von Initiativen der rechtsnationalen SVP zur Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer oder für ein Verbot von Minaretten ermöglicht, die in Konflikt zur Europäischen Menschenrechtskonvention, aber auch zu Grundrechten der Schweizer Verfassung wie der Religionsfreiheit oder dem Verhältnismässigkeitsprinzip stehen. Im November 2018 kam unter dem Titel "Schweizer Recht statt fremde Richter" eine SVP-Initiative zur Abstimmung, die vorschreiben wollte, dass Volksentscheide gegenüber völkerrechtlichen Verträgen stets Vorrang haben müssen – was die Europäische Menschenrechtskonvention infrage gestellt und den Grundrechtsschutz in der Schweiz aufgeweicht hätte. Die SVP fand dafür zwar keine Mehrheit, doch die Debatte um die Grenzen des Volkswillens bleibt akut. Die SVP stilisiert das Volk zu einem mythischen und unfehlbaren Gebilde und diskreditiert all jene als Antidemokraten, die an die Grenzen des Volkswillens erinnern.

Aber wer ist eigentlich das Volk? Wie der Basler Staatsrechtler René Rhinow darlegt, gibt es mindestens fünf Dimensionen des Volkes. Die von einer Abstimmung betroffene Wohnbevölkerung (inklusive Ausländerinnen und Ausländer), das Schweizervolk (alle Menschen mit Schweizer Bürgerrecht), die (mündigen und volljährigen) Stimmberechtigten, die Stimmenden bei einem konkreten Urnengang sowie jene Mehrheit, die bei dieser Volksabstimmung obsiegt. Diese Volksmehrheit in einer Abstimmung entspricht in der Schweiz also oft nur 15 bis 20 Prozent des gesamten Volkes, das von einem neuen Gesetz oder Verfassungsartikel betroffen ist. Damit ist nicht gesagt, dass Abstimmungen bei geringer Stimmbeteiligung nicht verbindlich sein sollen. Doch sollte man vorsichtig sein, einen solchen "Mehrheitsentscheid" als unfehlbaren Volkswillen zu verabsolutieren.

Denn ein demokratischer Entscheid steht in einem Rechtsstaat nicht über dem Recht. Die Verfassung als oberstes Gesetz garantiert nicht nur die demokratischen Spielregeln. Sie schützt auch die Grundfreiheiten der Bürgerinnen und Bürger und gibt ihnen Instrumente in die Hand, um sich gegen staatlichen Machtmissbrauch vor unabhängigen Gerichten zu wehren. Das Recht garantiert die Gewaltentrennung und beschränkt die Macht jeder Institution durch die Macht anderer Institutionen. In der Schweiz haben neben dem Volk auch die Gerichte, die Regierung und das Parlament ihre Aufgaben zu erfüllen – unter anderem machen sie Gegenvorschläge zu Volksinitiativen und bestimmen über die konkrete Umsetzung von Volksentscheiden, die womöglich in Konflikt mit anderen Rechtsnormen stehen.
Alpenpanorama 5 Timothee Magli © unsplash Will Europa mehr direkte Demokratie wagen, muss dies also nicht auf eine populistische Diktatur der Mehrheit hinauslaufen. Verbindliche EU-Bürgerinitiativen oder europäische Volksabstimmungen müssten vielmehr in einen soliden Grundrechtsschutz und in repräsentative Institutionen eingebettet und allenfalls durch deliberative Demokratieprojekte ergänzt werden. Allerdings lässt sich aus der Schweiz auch die Lehre ziehen, dass sich der Populismus nicht allein mit dem Recht und den Institutionen eindämmen lässt, sondern dass seine Bekämpfung auch politisches Engagement erfordert.

Die Annahme mehrerer rechtsstaatlich problematischer Initiativen rief in der Schweiz 2016 die Zivilgesellschaft auf den Plan. Damals trat eine Allianz kleinerer Verbände, Organisationen und Einzelpersonen, zu der auch die inzwischen europaweit bekannte Bewegung Operation Libero gehört, der SVP in ihrem Kerngebiet der Ausländerpolitik entgegen. Die Partei hatte die sogenannte Durchsetzungsinitiative lanciert, weil das Parlament eine frühere Volksinitiative zur Ausschaffung krimineller Ausländerinnen und Ausländer aus ihrer Sicht nicht radikal genug umgesetzt hatte. Das Volksbegehren war nicht nur ausländerpolitisch extrem. Vielmehr kam die Initiative auch einem Angriff auf die Gewaltenteilung gleich, da das Parlament und die Justiz in ihren Rechten hätten beschränkt werden sollen. Die zivilgesellschaftliche Allianz ging in der Abstimmungskampagne in die Offensive, liess sich nicht auf das populistische Narrativ ein und stellte statt der kriminellen Ausländer die drohenden Übergriffe auf den Rechtsstaat ins Zentrum ihrer Kampagne. Mit Erfolg: Am Ende lehnten fast 60 Prozent der Stimmenden die Durchsetzungsinitiative ab. Im November 2018 wiederholte sich die Geschichte, als eine ähnliche Allianz von Menschenrechtsgruppen über Wirtschaftsverbände bis zu Forscherinnen und Wissenschaftlern gegen die SVP-Initiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" kämpfte – und zwei Drittel der Stimmenden überzeugen konnte.

Um die liberale Demokratie zu verteidigen, braucht es solchen politischen Einsatz für liberaldemokratische Werte. Zu den Schwächen der direkten Demokratie in der Schweiz gehört, dass diese Werte durch Volksentscheide gefährdet werden können. Zu den grössten Stärken gehört, dass die Bevölkerung diese Werte immer wieder von Neuem verteidigt.
 

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