Польська міграційна політика  Перекриття кордонів є незаконним

Європейські (зокрема й польські) політики дедалі частіше говорять про необхідність закривати кордони від мігрантів і біженців. Здається, євростандарти змінюються — але це не так. Чимало подібних ініціатив суперечать європейському праву.

Ухвалена Радою міністрів у жовтні Міграційна стратегія Польщі визначає вектори вирішення ситуації на польсько-білоруському кордоні. Це не єдине з порушених там питань, але наріжним каменем політики (як урядової загалом, так і новоприйнятої міграційної зокрема) стали проблеми, що виникли й далі існують саме на кордоні з Білоруссю.

Міграційна політика, поза сумнівом, має окреслювати межі втручання кожної держави в питання міграції. Сама по собі міграція — явище глобальне й динамічне. За прогнозами фахівців, протягом найближчих 30 років вона охопить 1,5 мільярда людей по всій планеті. Тому слід очікувати зростання кількості іммігрантів і в країнах ЄС — і тому Польща відчуватиме на собі дедалі сильніший тиск з огляду на ситуацію на своєму східному кордоні, який водночас є й кордоном Шенгенської зони.

Криза в селі Уснарж Гурни на польсько-білоруському кордоні

Проблема масового притоку мігрантів різко увиразнилась на загальноінституційному рівні після початку повномасштабної війни Росії проти України. Польща не була готова приймати так багато воєнних біженців: кризу вийшло подолати лише завдяки злагодженій взаємодії цілого суспільства. А от дещо раніше в Уснарі-Гурному на польсько-білоруському кордоні таки почалася криза — через появу там групи мігрантів з Афганістану. Втім, та ситуація розвивалася цілковито інакше з огляду на державну політику й польське ставлення до проблеми нерегулярних міграцій. Усе це було пов’язано ще й з відмінним ставленням до мігрантів чи біженців із далеких країн — носіїв інших культур чи представників інших релігій.

Спровокована російсько-білоруським режимом ситуація на кордоні Польщі з Білоруссю увиразнила проблеми, пов’язані з функціонуванням дотичних до неї державних інституцій. Хаотичні кроки (зведення стіни, запровадження надзвичайного стану, ухвалення постанов, які суперечать конституції й міжнародному праву) свідчили про брак послідовності в міграційній політиці — й потребу її чітко окреслити та оформити. Вона мала би ґрунтуватись на багатьох геополітичних, економічних, демографічних і безпекових чинниках і водночас враховувати норми міжнародного законодавства — серед іншого й у царині захисту прав людини.

Загальні зауваги про польську міграційну стратегію

Ухвалена урядом стратегія окреслила державний підхід до проблеми міграції в царині відповідних інституцій, доступу до територій і статусу біженця, ринку праці, освіти, репатріації й громадянства, а також контактів із діаспорою. Центральною віссю цієї стратегії стала ідея національної безпеки й запобігання стану непевності польського суспільства через міграційні процеси.

Поза сумнівом, завдання правових норм кожної країни — гарантувати безпеку всім, хто в ній живе. Але підкреслення зв’язку між чужинством іноземців із браком упевненості поляків у своєму повсякденному житті й, як наслідок, планування обмежити кількість цих самих іноземців і суворіше їх контролювати, вимагаючи виправдовувати очікування польського суспільства в царині культури, економіки чи життя загалом, — чітка ознака негативного ставлення до чужинців і вкорінення обставин, що не сприяють напливу мігрантів у Польщі.

Усе вищеописане ілюструє вибірковість підходів у сфері міграційної політики. Саме завдяки цій вибірковості вона має стати ефективною й гарантувати «безконфліктну адаптацію іноземців у приймальному суспільстві». Такі підходи свідчать про те, що негативне ставлення до біженців може спричинити запровадження нових обмежень у рамках міграційного законодавства.

Крім усього вже згаданого, польський уряд повідомив про запровадження нових обмежень у царині отримання політичного притулку, беручи до уваги «засади гуманності й практичної реалізації прав людини». Це твердження викликає серйозні побоювання й численні запитання. Адже з одного боку уряд нібито демонструє свою повагу до прав людини й гуманного поводження з іммігрантами (зокрема біженцями), а з другого, знов-таки, визнає можливість відібрати в них право на статус людей, що шукають політичного притулку.

Міграційна стратегія та європейські стандарти

Чинний уряд негативно оцінив брак будь-яких дієвих програм у царині міграційної політики попереднього уряду. Критика стосувалася загальної хаотичності підходів, масової видачі віз, проблем зловживання картою поляка, відсутність стратегії налагодження зв’язків із польською діаспорою, брак політики інтеграції іноземців, хиби законодавчих норм.

Водночас члени чинного уряду підкреслюють, що міграційна політика має відповідати загальним очікуванням поляків, — ані словом не згадуючи про потребу запроваджувати освітні програми, котрі закладають підвалини толерантності й відкритості. Хоча відповідальна стратегія якраз повинна передбачати таку комплексну освіту для різних суспільних прошарків, за допомогою якої можна буде протистояти багаторічній пропаганді неприйняття іноземців.

Безпеку, один з наріжних каменів цієї стратегії, тлумачать як проблему військову, внутрішньополітичну, суспільну й економічну. Хоча її, звісно, варто розглядати у значно ширших контекстах — скажімо, екологічному, культурному чи освітньому. А втім, ці контексти стратегія згадує лише фрагментарно — чи, у випадку екології, взагалі ними нехтує.

Серед важливих заяв уряду слід виділити ту, яка стосується європейського Пакту про міграцію та притулок. Уряд підкреслив поверховість ухвалених рішень, чим заявив про своє негативне ставлення до згаданого пакту. Заява про потребу змін міжнародного права у сфері міжнародного й національного захисту викликає занепокоєння. Багато рекомендацій стратегії стосуються необхідності змін міжнародного законодавства, хоча членство Польщі в ЄС зобов’язує її дотримуватись і норм європейського права.

Обов’язок дотримуватись міжнародних правових норм випливає з ратифікації Польщею міжнародних конвенцій — які вона порушує. Варто згадати, які ж конвенції було порушено в рамках політики законодавчої й виконавчої влади. Йдеться про Конвенцію ООН проти катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання, Конвенцію про права дитини, Стамбульську конвенцію про запобігання насильству стосовно жінок і домашньому насильству та боротьбу із цими явищами й, звісно, Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод.

Вибірковий підхід до міграції

Ухвалені в Польщі правові норми, що стосуються мігрантів, цілковито суперечать міжнародному праву. Один з прикладів таких норм — розпорядження міністра внутрішніх справ та адміністрації, що дає дозвіл на пушбеки (фізичне витіснення шукачів притулку за польський кордон), зміни в законодавстві про іноземців, що запроваджують ілюзорні процедури їхньої реєстрації й мають за наслідок уже згадані пушбеки без гарантії права оскаржити видане рішення. Негативні оцінки цих рішень фігурують у багатьох рішеннях адмінсудів на рівні воєводств, а також в оцінках Комісара Ради Європи з прав людини, Комісара ООН у справах біженців і рішеннях Європейського суду з прав людини.

У багатьох сферах стратегія наголошує на необхідності ухвалення диференційованих рішень щодо іноземців, особливо з питань доступу на територію Польщі, — себто на «вибірковості» підходів до врегулювання проблем шукачів політичного притулку. Рішення залежатимуть від того, з яких країн походять шукачі притулку, а також, скажімо, від потреб реалізації стратегічних інвестицій. Правду кажучи, згадано тут і про можливість видачі гуманітарних віз — от тільки неясно, на яких підставах і в якій кількості такі візи видаватимуть.

Стратегія спричинила численні дискусії на тему заборони обмежень у доступі до політичного притулку. Варто згадати, що у статті 56 Конституції сказано: «Іноземці можуть користуватися правом на політичний притулок у Польській Республіці на встановленій законом основі». Стаття 18 Хартії основних прав Європейського Союзу постановляє, що «право на політичний притулок гарантовано на основі Женевської конвенції від 23 липня 1951 року й Протоколу від 31 січня 1967 року про статус біженців, а також згідно з Маастрихтським договором і Договором про функціонування Європейського Союзу». Те, що слід сказати з усією ясністю, отже, зав’язано на практиці міжнародних судів. Адже багато справ, що стосуються політичного притулку й правового становища мігрантів, вирішується саме в Суді ЄС та Європейському суді з прав людини. Твердження, буцімто «стратегія реального захисту кордону часто йде врозріз із чинними стандартами в царині захисту прав мігрантів, що формуються прецедентною практикою міжнародних судів», показує бажання уряду відійти від вищезгаданої практики.

Уряд повинен діяти в дусі гуманізму

Варто нагадати, що під час Четвертої Європейської Ради у травні 2024 року лідери держав-членів, зокрема президент Польщі Анджей Дуда, взяли на себе зобов'язання виконувати рішення Європейського суду з прав людини. Підрив прецедентного права міжнародних судів неприйнятний для держави, яка зобов’язана неухильно дотримуватись законів і визнавати судові стандарти. У питанні доступу на територію Польщі оголошення про призупинення прийому заяв про надання політичного притулку на визначений час і на визначеній території дуже занепокоїло представників експертного й наукового середовища, які слідкують за дотриманням Конституції, Женевської конвенції, Хартії основних прав ЄС, Договору про функціонування ЄС і вторинного права ЄС.

Стратегія демонструє прагнення змінити норми міжнародного права, що регулюють доступ на територію Польщі. Звучить так само небезпечно, як і заяви про прагнення польської влади змінити підхід до надання політичного притулку. Варто підкреслити, що стратегія визнає: основою урядової політики має бути гуманізм і «практичне втілення прав людини». Запроваджені норми мають забезпечити механізми парламентського контролю, захист вразливих груп населення й використання досвіду інших країн. Як бачимо, жодного слова про дотримання Конституції Польщі. Разом з тим було анонсовано подальше посилення кордону, будівництво загорож, запровадження буферних зон на польсько-білоруському, польсько-російському й почасти польсько-українському кордоні. Такий підхід до міграційних проблем стане дуже проблемним через свою невідповідність фундаментальним засадам захисту людських прав. Міграційна стратегія не може суперечити взятим на себе Польщею міжнародним зобов’язанням.

Міграційна праця на користь держави

Останні події в царині міграційної політики показали з одного боку жорстокішання законів та силових служб, а з другого — відкритість кордонів для груп людей, які отримали візи, порушивши закон. Тому було оголошено про створення «ефективної системи добровільного й примусового повернення тих, чиї заявки необґрунтовані чи неприйнятні. Втім, реалізувати примусове повернення в ситуації, коли в рідних країнах мігрантів тривають війни, неможливо. Мігрантів чи біженців заборонено повертати до країн, у яких їм буде небезпечно. Це міжнародний стандарт, якого в Польщі, на жаль, не дотримуються: адже ми досі викидаємо мігрантів і біженців на територію небезпечної для них Білорусі.

Заява про те, що в основі дієвої моделі лежатиме принцип «нульової смертності на кордоні», стосувалася саме загрози життю й здоров’ю прикордонних правоохоронців. Окрім того, було оголошено про збереження позаштатних пошуково-рятувальних груп у складі Прикордонної служби.

Однак принцип «нульової смертності на кордоні» має стосуватися ще й мігрантів. На польсько-білоруському кордоні їх уже загинуло понад 80. Смертність на кордоні збільшується передусім через практику пушбеків і жорстокість прикордонників та інших силовиків; про це йдеться у звітах міжнародних організацій та активістів.

Тут слід наголосити на тому, яку велику роль у порятунку постраждалих від міграційної кризи донині відігравали представники «Лікарів без кордонів», активісти та психологи, які з ними співпрацюють. Саме вони займались пошуково-рятувальними роботами й часто наражались на цькування. Активістам доводиться дедалі важче — вони стають об’єктами переслідувань і проти них порушують кримінальні справи. Саме тут доречно буде згадати рекомендацію Уповноваженого з прав людини: «Європа має припинити репресії проти правозахисників, які допомагають біженцям, шукачам політичного притулку й мігрантам». У рекомендації, адресованій 46 країнам, ідеться про стигматизацію активістів, криміналізацію гуманітарних ініціатив та обмеження правозахисників у нормативній і практичній царині. Польща тут не виняток.

Відсутня міграційна стратегія

Багато пунктів стратегії пов’язані з ринком праці, освітою чи діаспорою; їх я в цьому матеріалі не розглядаю. Всі ці питання дуже важливі — і доступ мігрантів до ринку праці, й інтеграція дітей у систему освіти, й вивчення польської мови, й створення позитивних стимулів для повернення в Польщу. Однак вони потребують значно глибшого вивчення. Попередні дослідження ефективності вивчення польської мови й труднощів на ринку праці підсумовано в численних експертних висновках і негативно оцінено у звіті Верховної контрольної палати. Економічні потреби вимагають гнучких підходів, які мають бути складовими ширшої стратегії. Що ж до ринку праці, то Польщі слід буде імплементувати багато постанов і директив, які випливають із Пакту про міграцію та притулок. Польські роботодавці дедалі частіше озвучують свої проблеми з працевлаштуванням іноземців. Критичні зауваги лунали й у зв’язку з видачею віз іноземним студентам. Тому ці проблеми потребують глибшого розгляду.

Варто підкреслити, що підготовка такого важливого документу, як вищезгадана стратегія, відбувалася без попередніх консультацій із громадськістю. Ні з ким, отже, не радилися щодо права держави на радикальні кроки, як-от на депортацію мігрантів у небезпечну країну.

Позитивним елементом процедури отримання міжнародного захисту міг би бути моніторинг Уповановаженого з прав дитини й Уповноваженого з прав людини. Втім, у рамках стратегії нічого не сказано про визнання ролі неурядових організацій у процесі надання допомоги мігрантам і біженцям. Нова польська міграційна стратегія не передбачає жодних кроків, які б спирались на європейські стандарти, взяті за основу судової практики та європейського права.

Європейська Рада - часи неспокійні, але ви повинні дотримуватися закону

Їхні мешканці дедалі частіше висловлюють занепокоєння міграційним тиском і браком адекватних рішень, спрямованих на його послаблення.

17 жовтня 2024 року Європейська Рада ухвалила висновок щодо управління міграцією. Члени Ради підкреслюють, що турбулентні часи вимагають дотримання норм міжнародного права, нагадують про зобов’язання виконувати рішення міжнародних трибуналів і юридичну підтримку, якої від них можна очікувати. У питаннях, пов’язаних із міграцією, Рада Європи визнала необхідність запровадження норм ЄС, забезпечення безпечного та законного маршруту пересування мігрантів та прискорення їхнього повернення на Батьківщину. Ситуація, спричинена діями Росії та Білорусі, вимагає відповідних реакцій та ефективного захисту зовнішніх кордонів ЄС, але все це — включно з боротьбою проти нелегальної міграції — має відбуватися відповідно до норм європейського й міжнародного права.

У польській стратегії йдеться про нелегальну міграцію, а в документах ЄС, Ради Європи й міжнародних організацій — про нерегульовану. Варто підкреслити, що «нелегальних мігрантів» не існує, як не існує нелегальних людей. Нам слід послуговуватись термінологією ООН, ЄС і Ради Європи.

У польській стратегії немає однозначного підтвердження дотримання норм ЄС і міжнародного права. Ще раз підкреслимо: польська стратегія фактично дистанціюється від міграційного пакту ЄС, і її можна потрактувати як рішення, що суперечить ідеї європейської солідарності, — несумісне зі стратегіями ЄС.

На мою думку, польську стратегію слід було б уважати основою для діалогу з експертами й представниками громадянського суспільства, результатом якого має стати комплексний, узгоджений документ.

Комісар з прав людини: пушбеки нелегальні

Я не маю наміру аналізувати чинне прецедентне міграційне право ЄС. Але хочу наголосити на явно негативних оцінках попереднього й чинного комісара Ради Європи з прав людини, які він дав практиці так званих пушбеків, тобто фізичних витіснень мігрантів за кордон, до яких вдаються в багатьох країнах. У Польщі такі практики були й залишаються основним інструментом прикордонників.

На думку єврокомісарів, пушбек — нелегальний інструмент з погляду міжнародного права загалом і Європейської конвенції з прав людини зокрема. Комісар Майкл О’Флаерті представив європейському трибуналові свою позицію [third party intervention] у справах Литви, Латвії й Польщі.

Ідеться про польську справу «Р. А. та інші проти Польщі». Справа стосується колективних видворень (пушбеків) 32 громадян і громадянок Афганістану з Уснару-Гурного. Комісар звернув увагу на проблему обмеженого доступу мігрантів до процедур отримання міжнародного захисту, на відсутність індивідуальної оцінки ситуації мігрантів і блокування доступу до них адвокатів. Він підкреслив, що відштовхування за лінію кордону (колективні видворення) досі тривають і стосуються великих груп мігрантів (з грудня 2023-го до червня 2024-го таким чином на територію Білорусі було повернено 7317 людей).

Комісар підкреслив, що буферна зона значно ускладнила доступ гуманітарним активістам. Сутність захисту, за словами ЄКПЛ, спирається на положення Конвенції про заборону катувань та інших жорстоких, нелюдських або таких, що принижують гідність, видів поводження і покарання, а також на повагу до сімейного та приватного життя.

Комісар розглянув низку питань, пов’язаних зі справою «Р. А. та інші проти Польщі», але передусім із загальною ситуацією і практиками щодо мігрантів. Надзвичайно важливою видається теза про інструменталізацію міграції як загрозу безпеці, що підриває важливість ситуації біженців та мігрантів і певним чином перетворює її на проблему державного захисту. Органи Ради Європи, зокрема Парламентська асамблея, чітко наголосили на необхідності дотримуватися зобов’язань, що випливають із Європейської конвенції. На жаль, у міграційній стратегії Польщі не згадано про зобов’язання в рамках ЄКПЛ, дотримання яких стало основою членства кожної країни ЄС у Раді Європи.

Уповноважений з прав людини вважає колективні видворення в Польщі системною проблемою — але визнає важливу роль правозахисників, котрі підтримують біженців, мігрантів та шукачів політичного притулку.

Підсумовуючи — не нехтуймо європейськими стандартами

Міграційна стратегія вимагає глибокого осмислення та врахування позицій міжнародних судів. Не менш важливою є й позиція Суду Європейського Союзу щодо міграційних питань, особливо в уже закритих справах проти Угорщини та Литви, де основним звинуваченням були саме видворення, тобто пушбеки. Європейські країни дедалі частіше заявляють про необхідність зміцнювати кордони й не пропускати мігрантів та біженців. Підкреслю, що такі кроки суперечать нормам європейського права.

Стаючи в опозицію до міжнародного права, ми відкидаємо європейські стандарти й раніше прийняті міжнародні зобов’язання. Усе це супроводжується політичними заявами, що часом межують із мовою ненависті. У довгостроковій перспективі такі кроки й звернені до суспільства політичні заяви зміцнюють популізм і сприяють настроям відкидання всього «чужого» чи «інакшого» й навіть ненависті до нього. Ясна річ, не варто забувати про європейську геополітичну ситуацію та інструменталізацію міграційної проблеми — однак міграційну політику слід розбудовувати в дусі поваги до європейського права, а не в дусі нехтування цінностями й приписами, що боронять нас від глобального хаосу.

листопад 2024