Staat und Politik in Deutschland

„Wir haben eine gute Verfassung, sind wir aber auch in guter Verfassung?“ – diese Frage stellte der damalige Bundespräsident Richard von Weizsäcker schon anlässlich des vierzigsten Geburtstags des Grundgesetzes 1989. Gemeint ist damit die Unterscheidung zwischen Verfassungstext und Verfassungspraxis, aber auch die Umdeutung der Verfassung beziehungsweise ihre substanzielle Veränderung durch Interpretation, Revision und das Hinzufügen neuer Verfassungsartikel.

Mit der Differenz von Verfassungstext und Verfassungspraxis hat das deutsche Volk als Souverän in der Regel kein Problem, so lange nicht der Eindruck mangelnder Legitimität von Staatshandeln entsteht und das Vertrauen in die repräsentative Demokratie, verkörpert durch das politische Personal, in besonderer Weise leidet. Hier gibt es keine absolute Grenzlinie des Erträglichen. Die Verfassungsrealität entwickelt sich im gesellschaftlichen Kontext. Erst wenn Verfassungsreformen nachholend Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit wieder in Einklang bringen wollen, fallen qualitative Umbauten der Verfassung auf und werden zum Politikum.

Funktionswandel des Grundgesetzes

In Deutschland hat man bisher darauf verzichtet, den wichtigsten Verfassungsneuinterpretationen in der Praxis durch eine Grundgesetzänderung eine gesetzliche Basis zu geben. Die Ursache von Neuinterpretationen ist meist der deutsche Parteienstaat, den das Grundgesetz nicht kennt. Parteien werden im Grundgesetz nur in Artikel 21 erwähnt. Dieser beginnt mir dem Satz „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“ Ein revidiertes Grundgesetz müsste von der Logik des Parteienwettbewerbs ausgehen, wenn es die deutsche politische Realität abbilden wollte. Der Einfluss von Parteien macht unter der Voraussetzung einer gewissen ideologischen und organisatorischen Geschlossenheit dieser Parteien aus der Gewaltenteilung in Demokratien ein Netz der Gewaltenverschränkung. Die Verfassung wandelt sich, ohne dass ein erkennbarer Institutionenwandel stattfindet. Die Institutionen verändern aber ihre Funktionen.

Beispiele für diesen Formen- und Funktionswandel des Grundgesetzes in der politischen Praxis sind zahlreich. Eines dieser Beispiele ist die parteipolitische Überformung nicht nur des Parlaments, sondern auch der Rechte einzelner Abgeordneter. Aus dem Bundestag wurde mit Hilfe einfacher Regelsysteme, wie der Geschäftsordnung, aber auch aufgrund innerparteilicher Zwänge der Solidarität und Karriereplanung ein Fraktionenparlament. Im Fraktionenparlament dominiert die Fraktionsdisziplin, die sich für viele Abgeordnete in der Praxis nicht selten als „Fraktionszwang“ darstellt, also als Abweichung von der in Artikel 38 Grundgesetz gegebenen Garantie, dass Abgeordnete „an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“ sind.

Ein weiteres Beispiel für die neue Verfassung, die sich aus der Logik der Parteiendemokratie und hier insbesondere der Koalitionsregierungen ergibt, ist die Einschränkung der vom Grundgesetz, Artikel 64, dem Bundeskanzler zugewiesenen zentralen Rolle bei der Bildung der Bundesregierung. Im Grundgesetz heißt es: „Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers ernannt und entlassen.“ Tatsächlich aber kann der Bundeskanzler in dieser Souveränität bestenfalls über die Minister aus den Reihen seiner eigenen Partei entscheiden. Würde er dies auch für die Minister aus den Reihen eines Koalitionspartners versuchen, provozierte er den Koalitionsbruch und damit das Ende seiner Regierung.

Strategischer Umgang mit dem Grundgesetz

Neben diese Art der Neuinterpretation des Grundgesetzes ist in den letzten Jahrzehnten immer stärker der taktisch-strategische Umgang mit dem Grundgesetz getreten. Hier wird nicht gesellschaftliche Entwicklung nachvollzogen, sondern der kurzfristige (partei-) politische Vorteil gesucht. Das Grundgesetz wird, unter Inkaufnahme von Verlusten seiner Legitimationskraft, strategisch der Logik des politischen Machtkampfes nachgeordnet. Versuche, die Spielregeln der Politik kurzfristig und opportunistisch in Frage zu stellen, machten auch vor eindeutigen Verfassungsbestimmungen nicht halt. Artikel 51 des Grundgesetzes bestimmt hinsichtlich des Bundesrates unter anderem: „Die Stimmen eines Landes können nur einheitlich […] abgegeben werden.“

Im Streit um das Zuwanderungsgesetz und die Wertung der Stimmabgabe Brandenburgs wurde von denjenigen, die aus der uneinheitlichen Stimmabgabe des Landes eine einheitlich zustimmende machen wollten, eine Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten bei der Stimmabgabe hinzuerfunden, was auch tatsächlich in der Öffentlichkeit ernsthaft diskutiert wurde. Das Bundesverfassungsgericht hat hingegen das Selbstverständliche bekräftigt und festgestellt, dass das Grundgesetz die einheitliche Stimmabgabe erwartet.

Weniger konsequent war das Bundesverfassungsgericht, als es darum ging, die vom Grundgesetz nicht vorgesehene Selbstauflösung des Bundestages durch die Hintertür einer Kanzlerentscheidung zuzulassen. Auch hier kam das Ansinnen, die verbrieften Spielregeln des Grundgesetzes aus Opportunitätsüberlegungen in Frage zu stellen, aus der Politik, diesmal von den Kanzlern Helmut Kohl und Gerhard Schröder. Beide gingen den Weg zu Neuwahlen nach einer Parlamentsauflösung über eine „unechte“ Vertrauensfrage im Bundestag, von der in Artikel 68 Grundgesetz nicht die Rede ist. Wenn hier in Absatz 1 auf einen Antrag des Kanzlers Bezug genommen wird, ihm das Vertrauen auszusprechen, ist wohl nicht gemeint, ihm alternativ das Misstrauen zu heucheln, zumal es für den (echten) Misstrauensfall die Vorkehrungen des Artikels 67 in Form des konstruktiven Misstrauensvotums gibt.

Dennoch gebot hier das Gericht der Regelverletzung keinen Einhalt, sondern erfand die „auflösungsgerichtete Vertrauensfrage“. Diese Konstruktion ermuntert die Politik geradezu, sich das Grundgesetz zurecht zu biegen, indem die Entscheidung über die Zulässigkeit der auflösungsgerichteten Vertrauensfrage an die „höchstpersönliche Wahrnehmung“ des Bundeskanzlers und seine abwägende Lagebeurteilung gebunden wird.

Dass das Grundgesetz eine gute Verfassung ist, wird in Deutschland von kaum jemandem bestritten. Und Konsens besteht auch darüber, dass die Verfassungsrealität zum Verständnis der Verfassung dazu gehört. Sorge indes bereitet der sich einstellende mangelnde Respekt vor den im Grundgesetz niedergelegten Spielregeln der Politik. Diese können ihre Überzeugungskraft nur dann behalten, wenn sie ohne Ansehen von Person, Institution oder Partei gelten.