EP-Blog
Die Höhe der EU-Subventionen und die Effektivität ihrer Verwendung

Die Europäische Union (EU) vereint unterschiedlich weit entwickelte Mitgliedsländer in einem einzigen gemeinsamen Binnenmarkt. Aufgrund dieses Umstands stellt sich die Frage, auf welche Weise die Integration auch dann langfristig stabil funktionieren kann, wenn es unter den Teilnehmern bedeutende wirtschaftliche Unterschiede gibt. Dieses Problem war auch schon bei der Süderweiterung der EU in den Achtzigerjahren präsent gewesen, kam jedoch bei der Osterweiterung noch mehr zum Vorschein: Die 2004 beigetretenen osteuropäischen Länder machten fast 20 Prozent der EU-Bevölkerung aus, sie erwirtschafteten aber lediglich 8,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) der EU.[1] Die EU ist bestrebt, sich mittels ihrer Regionalpolitik diesen Herausforderungen zu stellen. Die Unterstützung der Mitgliedstaaten zielt auf die Reduzierung der Ungleichheiten und darauf, dass die rückständigen Regionen aufholen können; so unterstützt die EU die weniger entwickelten, meist ost- und südeuropäischen Länder Jahr für Jahr mit riesigen Summen.

Die Notwendigkeit der Entwicklungshilfemittel

Warum werden diese Entwicklungshilfemittel auf EU-Ebene benötigt?
 
Der eine Grund dafür ist, dass im einheitlichen Binnenmarkt eine ungehinderte Freizügigkeit u. a. für Arbeitskräfte und Kapital herrscht und es daher passieren kann, dass diese Produktionsfaktoren von den schon von vornherein weiter entwickelten Regionen angezogen werden. Dadurch werden die Wirtschaftsleistungen von Letzteren weiter erhöht und zugleich die Aufholchancen der weniger Entwickelten gemindert. Dieses Phänomen nennt man in der Volkswirtschaftslehre Agglomerationseffekt. Wenn aber die benachteiligten Regionen Mittel von außen erhalten, kann dies ein Steigen ihres Wirtschaftswachstums begünstigen und ihr Rückstand kann im günstigsten Fall gestoppt oder sogar wieder aufgeholt werden.
 
Der andere Grund ist, dass die Mitgliedstaaten im Zuge der Vertiefung der Integration und der Einführung der gemeinsamen Währung – des Euro – zahlreiche Regeln einhalten müssen, die ihre Ausgaben einschränken (dies gilt auch für die Länder, die noch nicht in der Eurozone sind, aber die Absicht erklärt haben, den Euro zu gegebener Zeit einzuführen). Daher können die Regierungen der Mitgliedstaaten – ohne das Risiko der Verschuldung, die gegen EU-Bestimmungen verstoßen würde – nicht nach Belieben Kredite aufnehmen und in Entwicklungsmaßnahmen investieren. Hiervon können besonders die ärmeren Länder nachteilig betroffen sein, die von vornherein einen Mangel an Ressourcen aufweisen und auf die Stärkung ihrer Wirtschaft angewiesen sind. Die EU-Subventionen hingegen sind von außen bereitgestellte Mittel, die zu einer Besserung dieser Situation führen, zumal sie die Haushaltseinnahmen der Mitgliedstaaten erhöhen.

Die Größenordnung der EU-Subventionen

Die Entwicklungshilfemittel der Union werden üblicherweise mit dem nach dem Zweiten Weltkrieg gestarteten „European Recovery Program“ – besser bekannt als Marshallplan – verglichen. Im Rahmen dieses zwischen 1948 und 1951 umgesetzten Programms ließen die Vereinigten Staaten 16 westeuropäischen Staaten und der Türkei 12,6 Milliarden Dollar – zu Preisen von 2010 umgerechnet etwa 112 Milliarden Euro – zukommen. Damit wollten sie den Wiederaufbau der nach dem Zweiten Weltkrieg in Trümmern liegenden Industrie fördern und einen Beitrag zum Abbau der Handelsbarrieren sowie zur Ausdehnung des Exports von Amerika nach Europa leisten.
 
Demgegenüber hat die EU zwischen 2004 und 2017 den osteuropäischen Staaten mittels der Regionalpolitik einen Betrag in Höhe von 211 Milliarden Euro (zu Preisen von 2010 berechnet) zur Verfügung gestellt. Die Gesamtauszahlung der Regionalpolitik betrug in derselben Zeitspanne 557 Milliarden Euro; davon entfielen 216 Milliarden Euro auf die südlichen Mitgliedstaaten.[2]
 
Diese enorme Summe ist ein Mehrfaches des Marshallplans, und dennoch wird die Regionalpolitik der EU – im Gegensatz zum Marshallplan – in der Regel nicht einhellig als Erfolgsgeschichte wahrgenommen. Die Meinungen sind geteilt bezüglich der Frage, ob die Beihilfen der Union gemäß ihrer Zielsetzung tatsächlich zur Verringerung der regionalen Ungleichheiten und zum Wirtschaftswachstum der benachteiligten Regionen beitragen. Laut dem Siebten Kohäsionsbericht der Europäischen Kommission konnten die regionalen Ungleichheiten in den letzten Jahren zwar einigermaßen reduziert werden, doch sind die am meisten entwickelten Regionen im Vergleich zu den weniger entwickelten schneller gewachsen – obwohl Letztere durch die Beihilfen am meisten begünstigt wurden.

Probleme bezüglich der Effizienz

Was könnte der Grund dafür sein, dass die EU-Mittel ihre angestrebten Ziele nicht oder nur teilweise erreichen?
 
Ein möglicher Faktor kann sein, dass besonders in den östlichen und südlichen Mitgliedstaaten ein beträchtlicher Anteil der Subventionen für Infrastruktur-Investitionen – zum Beispiel für Autobahnen und für die Eisenbahn – verwendet wird, die zwar begründet sind, deren langfristige Wirkung auf das Wirtschaftswachstum jedoch fraglich ist. Demgegenüber wird ein kleinerer Teil der Gelder für Humankapital (für Unterricht und Bildung), Forschungsentwicklung und Innovation aufgewendet, obwohl für die nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung eine Erhöhung der Investitionen in diese Gebiete notwendig wäre.
 
Der andere hemmende Faktor besteht in der institutionellen Qualität, die gerade in den weniger entwickelten östlichen und südlichen Mitgliedstaaten niedriger ist. Hierzu gehört die Effektivität der staatlichen Institutionen, darunter die der Bürokratie, inklusive einer flexiblen, gut organisierten, schnellen und unparteiischen Funktionsweise. Erwiesenermaßen sind die Beihilfen der Union dort am nutzbringendsten, wo die lokalen Institutionen gut arbeiten, während bei einer niedrigen Qualität der Institutionen das Kosten-Nutzen-Verhältnis ungewiss ist. Auch belegen zahlreiche Forschungen, dass in den östlichen Mitgliedstaaten eine große Gefahr der politischen Manipulation mithilfe von EU-Geldern – sprich: die Gefahr der Korruption – herrscht. Das verschlechtert auch die Effektivität der Verwendung dieser Gelder, da die Beihilfen den einzelnen Begünstigten nicht aufgrund der tatsächlichen Leistung – ergo der Qualität der eingereichten Bewerbungen –, sondern aufgrund politischer Überlegungen zugesprochen werden. Die EU verfügt über eine eingeschränkte Kapazität für die Aufdeckung solchen Missbrauchs, sind doch in erster Linie die Behörden der Mitgliedstaaten für die Überwachung der regelkonformen Verwendung der Fördermittel zuständig.
 
Am Beispiel, wie die einzelnen Mitgliedstaaten im laufenden Haushaltszyklus 2014–2020 die Beihilfen verwenden, lässt sich der Zusammenhang zwischen der institutionellen Qualität und der Verwendung der Mittel gut demonstrieren. Unter den 28 Mitgliedstaaten ist Ungarn bis Dezember 2018 bereits Verpflichtungen für 104 Prozent seines für den ganzen Zyklus vorgesehenen finanziellen Stützungsinstruments eingegangen; die Gesamtsumme der bisher abgeschlossenen Subventionsverträge geht also über den bereitgestellten Gesamtrahmen hinaus.[3] Diesbezüglich ist Ungarn den anderen Mitgliedstaaten weit voraus, auch das zweitplatzierte Malta hat bis Dezember 2018 nur 84 Prozent seiner Fördermittel gebunden.
 
Untersuchen wir jedoch, in welchem Verhältnis die tatsächlichen Auszahlungen – also die von der Europäischen Kommission nach der jährlichen Abrechnung genehmigten und bezahlten Rechnungen – zum Gesamtrahmen stehen, finden wir Ungarn nicht mehr unter den Spitzenreitern. Wie untere Abbildung zeigt, besteht ein positiver Zusammenhang zwischen der institutionellen Qualität (dem zusammengesetzten Indikator für die Effektivität der Regierung und das Niveau der Korruption)[4] und der Verwendung der EU-Fördermittel.[5] Man könnte auch sagen, dass also nicht die Schnelligkeit zählt, mit der die Fördermittel gebunden werden, sondern vielmehr die Frage, inwieweit das institutionelle System eines Mitgliedstaats in der Lage ist, die geförderten Projekte effektiv und transparent zu managen und sie in geeigneter Form abzuschließen.
 
In dieser Hinsicht erbringt die Mehrheit der ost- und südeuropäischen Mitgliedstaaten schwächere Leistungen, obwohl auch anzumerken ist, dass sie es sind, die den größten Teil der Fördermittel erhalten, was für die zuständigen staatlichen Institutionen eine erhebliche administrative Belastung bedeutet. Auf jeden Fall deuten die Daten an, dass allein die Erhöhung der Geldbeträge nicht ausreicht, um spektakuläre Ergebnisse zu erzielen. Für eine wirklich effektive Verwendung der Mittel ist auch die Verbesserung des institutionellen Umfelds erforderlich, also müssen die Transparenz bezüglich der Verwendung der Mittel und die administrativen Kapazitäten erhöht werden.

Die Mitgliedstaaten und auch die Europäische Union selbst haben vermutlich viel aus den Erfahrungen der letzten 15 Jahre gelernt. Die Mitgliedstaaten müssen die administrative Kapazität und die Effektivität ihrer Institutionen erhöhen. Hierzu gehören eine unparteiische Arbeitsweise, Transparenz bei der Verteilung der Gelder, eine in der Leistung begründete Zuweisung der Fördermittel und natürlich eine starke Kontrollbehörde, so z. B. eine unabhängige Staatsanwaltschaft, die Missbrauch aufdeckt und sanktioniert. Die Europäische Union steht gegenwärtig vor der großen Frage, mit welchen Maßnahmen erzwungen werden kann, dass sich ein Mitgliedstaat – im Fall, dass er es unterlässt – um die Stärkung seiner eigenen Institutionen und somit um die effektive Verwendung der Fördermittel bemüht. Dafür gibt es einstweilen keine eindeutige Lösung; die Frage muss im nächsten EU-Zyklus beantwortet werden.


Anmerkungen
[1] Anhand der Daten von Eurostat, berechnet nach Kaufkraftparitäten
[2] Anhand der Inflationsangaben von Eurostat berechnet aus den Standard-Kostenaufstellungen der EU
[3] Quelle: Datenbank der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds. Manchmal schließen die Mitgliedstaaten mit den Begünstigten Verträge ab, deren Gesamtumfang über den finanziellen Rahmen des für sie vorgesehenen Stützungsinstruments hinausgeht, um sicherzustellen, dass sie alle für sie vorgesehenen Mittel erhalten. Grund dafür ist, dass die Fördermittel nach der jährlichen Abrechnung von der Europäischen Kommission jeweils nachträglich als „Ex-post-Finanzierung“ freigegeben werden und dass es vorkommen kann, dass das Gremium bei einzelnen Projekten die Regelkonformität und die aufkommenden Kosten dieser Projekte anfechtet und letztlich nicht in die Auszahlung einwilligt. In solchen Fällen kann der Mitgliedstaat die Entscheidung treffen, die fraglichen Projekte nichtsdestotrotz aus eigenen Mitteln zu unterstützen. Ein Beispiel hierfür ist der Fall ELIOS in Ungarn, bei dem der Firma ELIOS Fördergelder für Projekte zur Erneuerung von Straßenbeleuchtung zugesprochen worden waren. Bei diesen Projekten hatte das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) schwerwiegende Regelwidrigkeiten aufgedeckt. Nach langen Diskussionen reichte die ungarische Regierung die Rechnungen des Projekts letzten Endes nicht bei der Europäischen Kommission ein, sondern beglich sie aus eigenen Mitteln. Zu diesem Fall gibt es weitere Informationen auf der Homepage von Transparency International.
[4] Arithmetisches Mittel der Weltbank-Indikatoren „Effektivität der Regierung“ und „Kontrolle der Korruption“, anhand der WGI-Indicators
[5] r = 0,682; p < 0,001
[6] Quellen zur Abbildung: Angaben der WGI und die von den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds zu den Mitgliedstaaten erstellten ausführlichen Aufstellungen