EP-Blog
Offene Grenzen und Solidarität

Das Prinzip der „vier Freiheiten“, das eine Grundlage der Europäischen Union bildet, war bereits im 1957 unterzeichneten Römischen Vertrag enthalten. Eine dieser Freiheiten betrifft die Freizügigkeit der Arbeitnehmer: Auf dem Territorium der damaligen wirtschaftlichen Gemeinschaften konnten sich die Arbeitnehmer ungehindert von einem in das andere Land bewegen; dabei mussten sie ihren Pass oder Personalausweis vorzeigen, aber an den Grenzen auch eine Personenkontrolle passieren. Mitte der Achtzigerjahre war es für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft an der Zeit, auf dem Gebiet der Integration weitere Schritte zu gehen. Wie auch heute, war dies auch damals nicht einfach zu realisieren, hat es doch in der Geschichte der Europäischen Gemeinschaft schon immer Länder – wir können sie Kernländer nennen – gegeben, die bezüglich der Integration proaktiver agieren und solche, die die Integration weniger aktiv vorantreiben wollen.

Das Schengen-System

So beschlossen die damaligen Kernländer – Belgien, Frankreich, die Niederlande, Luxemburg und die Bundesrepublik Deutschland (BRD) –, ihre Grenzen füreinander zu öffnen und die Grenzkontrollen einzustellen, zumal die Arbeitnehmer ohnehin bereits das Recht auf Freizügigkeit hatten. Da die Mitgliedsländer den durch die anderen Mitgliedstaaten ausgestellten Dokumenten Vertrauen schenken konnten, betrachtete man fortan die Grenzkontrollen unter den Mitgliedsländern lediglich als eine für die Staaten kostspielige Prozedur und als eine für die Staatsbürger zeitraubende Tätigkeit. Das den Abbau der Grenzen betreffende Übereinkommen wurde am 14. Juni 1985 auf der Mosel, nahe dem luxemburgischen Ort Schengen, unterzeichnet. Das nach dem Ort benannte „Schengener Übereinkommen“ gehörte ursprünglich nicht zum damaligen europäischen Rechtssystem – es waren ihm schließlich nicht alle Mitgliedstaaten beigetreten –, brachte aber über den Betrieb und die Regulierung der gemeinsamen Grenzen hinaus die Notwendigkeit mit sich, eine gemeinsame Visumpolitik zu erarbeiten.
 
Jedoch währte die Zeit, in der das 1995 in Kraft getretene Übereinkommen unabhängig vom EU-Recht wirkte, nicht lang: Bereits 1997 wurde es durch den Vertrag von Amsterdam in das EU-Recht integriert. Heute gilt es als Symbol der Union, ebenso wie der Gemeinsame Markt oder die Europaflagge. Dem Schengen-System gehören heute 26 Unionsländer und auch mehrere Länder außerhalb der Union an. Unter den Ländern der Europäischen Union war allein das Vereinigte Königreich nicht bereit, die Aufhebung der Grenzkontrollen zu akzeptieren; so machte es von seinem Recht Gebrauch, nicht beizutreten. Irland – obwohl es geneigt war, die Grenzen abzubauen – entschied sich wegen des Nichtbeitritts des Vereinigten Königreichs schließlich ebenfalls für diese Befreiungsoption, um die Zusammenarbeit der beiden Länder bezüglich eines ohne Grenzen funktionierenden Territoriums[1] nicht aufkündigen zu müssen. Und auch, um den fragilen nordirischen Frieden nicht zu gefährden, zumal ein Beitritt zum Schengen-System auch mit der Aufkündigung des sogenannten „Karfreitagsabkommens“ (Good Friday Agreement)[2] gleichbedeutend gewesen wäre. Dasselbe Problem stellt sich nun wieder im Zusammenhang mit dem Brexit: Verlässt das Vereinigte Königreich die Europäische Union ohne ein Abkommen, so entsteht im Prinzip die Notwendigkeit, die Grenzkontrollen zwischen Irland und Nordirland wieder einzuführen, um den Schutz der EU-Grenzen gewährleisten zu können. Das könnte unabsehbare Folgen für den nordirischen Frieden haben.
 
Dem Schengen-System gehören aber nicht nur Unionsländer an. Auch Norwegen und Island sind  im gemeinsamen System; als Mitglieder der Nordischen Passunion[3] konnten sie assoziierte Mitglieder des Schengen-Raumes werden, dem außerdem auch die Schweiz und Liechtenstein als Nicht-EU-Länder angehören. Daneben sind noch drei weitere Ministaaten – Monaco, San Marino und der Vatikanstaat – quasi Mitglieder im System der gemeinsamen Grenzkontrollen, obwohl sie am Übereinkommen nicht beteiligt sind.

Die Bedeutung und die Konsequenzen der offenen Grenzen

Es ist nur die Spitze des Eisbergs, dass sich die europäischen Bürger innerhalb des Schengen-Raumes ohne Grenzkontrollen frei über die Grenzen hinweg bewegen können: Das Schengener Abkommen ist zugleich ein Symbol des Vertrauens unter den europäischen Ländern. Nicht nur die Staatsbürger der einzelnen Mitgliedsländer können sich innerhalb der EU frei bewegen, sondern auch die aus Drittländern Kommenden, die aus irgendeinem Grund eine Einreiseerlaubnis auf das Territorium der Union erhalten haben – seien es Touristen oder Arbeitnehmer. Das bedeutet, dass die Unionsländer einander vertrauen, dass sie jeweils nur solchen Menschen die Einreise gestatten, die weder den einzelnen Staat oder die Interessen seiner Bürger, noch die Interessen der EU als Ganzes gefährden.
 
Die Abschaffung der Binnengrenzen beinhaltet notwendigerweise eine verstärkte Kontrolle der Außengrenzen der Union, und auch, dass eine für jeden Mitgliedstaat zugängliche Datenbank und eine gemeinsame Visa-Regelung zu erarbeiten sind. Das Schengener Informationssystem (SIS)[4] ist ein Datenspeicher- und Abrufsystem, das überall an den Schengen-Grenzen zur Verfügung steht. Jeder am System beteiligte Staat hat das Recht und die Pflicht, die Daten stets zu aktualisieren. 2018 wurde das Informationssystem – zum Teil als Folge der Flüchtlingskrise – weiterentwickelt: Es wird in Zukunft noch mehr biometrische Daten und Informationen in Zusammenhang mit der Vorbeugung von Terrorismus und anderen Straftaten sowie mit illegaler Migration (z. B. Einreiseverbot, Ausweisung) enthalten.
 
Über das Vertrauen hinaus ist hinsichtlich der Abschaffung der Binnengrenzen und des Schutzes der gemeinsamen Außengrenzen auch die Solidarität unter den Mitgliedstaaten erforderlich. Die Grenzen bestimmter Länder sind zugleich EU-Außengrenzen, während andere Länder nur Binnengrenzen haben, woraus ungleiche Belastungen für die Mitgliedsländer erwachsen, teils wegen der Kosten des Grenzschutzes, teils wegen der Kosten und der Bewältigung der illegalen Einwanderung, und auch wegen der Handhabung von eventuell außerhalb der Union entstehenden Flüchtlingssituationen.

Legale und illegale Einwanderung

Zugleich ist es wichtig, dass wir zwischen der Situation der Geflüchteten und der Einwanderung unterscheiden. Die Frage der legalen Einwanderung – welcher Mitgliedstaat also wen legal in das Land einreisen lässt und wem er eine Niederlassungs- und Arbeitserlaubnis erteilt – liegt weiterhin im einzelstaatlichen Ermessen der Mitgliedsländer. Die Festlegung der detaillierten Regeln und der Voraussetzungen bezüglich der legalen Migration gehört zwar in den Zuständigkeitsbereich der Union, jedoch hat die EU kein Mitspracherecht bei der Entscheidung, wie viele Einwanderer ein Mitgliedsland auf der Grundlage dieser Voraussetzungen aufnimmt.
 
Auch der Kampf gegen die illegale Einwanderung und den Menschenschmuggel ist grundsätzlich Aufgabe der einzelnen Mitgliedstaaten, wird er doch von den Behörden der Mitgliedstaaten ausgeführt. In Anbetracht der Tatsache, dass die einzelnen Mitgliedstaaten diesbezüglich in unterschiedlichem Maße unter Druck stehen, erfordert dieser Aufgabenbereich die Solidarität der Mitgliedstaaten untereinander. Deswegen gibt es Rechtsvorschriften bezüglich des Menschenschmuggels, der illegalen Einwanderung beziehungsweise auch bezüglich der Rückkehr illegaler Einwanderer in Drittländer. Auch gewährt die EU denjenigen Mitgliedsländern eine finanzielle Unterstützung, in denen die Grenzkontrollen und der Kampf gegen die illegale Einwanderung eine erhöhte Belastung darstellen. Darüber hinaus ist auch FRONTEX, die Grenzschutzagentur der Union, bei der Bewältigung dieser Aufgaben behilflich – sinnbildlich für die Solidarität der Union.
 
Der Umgang mit Geflüchteten hingegen stellt ein Aufgabenfeld dar, das sich von den oben Beschriebenen gänzlich unterscheidet: Jedes Land ist nicht nur aufgrund von EU-Normen, sondern auch aufgrund der Menschenrechtskonvention der UNO zur Hilfeleistung gegenüber Geflüchteten verpflichtet. Diese Normen wurden durch hochrangige Vertreter der daran beteiligten Länder in aktiver und einvernehmlicher Zusammenarbeit festgelegt. Auf dieser Grundlage sind alle Mitgliedstaaten der EU und der UNO gleichermaßen verpflichtet, die Geflüchteten angemessen zu behandeln und zu versorgen und die sie betreffenden Verfahren korrekt durchzuführen.
 
Während der Flüchtlingskrise im Jahre 2015 lastete plötzlich großer Druck auf den südlichen Außengrenzen der Union: auf Griechenland, Italien, Kroatien und Ungarn. Zugleich standen auch die eigentlichen Zielländer unter größerem Druck, z. B. Deutschland und Schweden. Um die Lastenverteilung gerechter zu gestalten, schlug die Europäische Kommission eine Verteilungsquote vor, damit die Belastungen hinsichtlich der Bearbeitung der Asylanträge und der Neuansiedlung der Geflüchteten ausgewogener unter den Mitgliedsländern verteilt werden. Der diesbezügliche Ratsbeschluss[5] wurde gegen die Stimmen von Ungarn, Tschechien, der Slowakei und Rumänien und bei Enthaltung von Finnland verabschiedet. Gegen diesen Beschluss riefen Ungarn und die Slowakei daraufhin den Europäischen Gerichtshof an.[6] Das Gericht wies die Klagen zwar ab, es war aber nicht mehr möglich, den Beschluss bei den Mitgliedstaaten durchzusetzen, da seine für zwei Jahre angesetzte Gültigkeit einige Tage nach der Urteilsverkündung des Gerichts abgelaufen war.
 
Nach Ablauf des Beschlusszeitraums war es allerdings auch nicht mehr notwendig, ein neues einstweiliges Quotensystem zu errichten, da sich in der Flüchtlingssituation wieder eine gewisse Normalität eingestellt hatte. Zudem liegt die Zahl der Asylbewerber 2018 laut dem letzten Bericht der Europäischen Kommission[7] sogar unter den Werten vor der Krise.
Entwicklung der Zahl der Asylbeweber zwischen 2014 und 2018 | © Mérték Médiaelemző Műhely Trotz des Abklingens der Flüchtlingskrise von 2015 wäre es erforderlich, eine gemeinsame europäische Strategie für die Asylpolitik zu erarbeiten, die für den Fall einer eventuellen Krise in Zukunft Lösungen und Hilfeleistungen für alle Mitgliedstaaten – darunter auch für Ungarn – bereithält. Die Forderung, dass die EU-Mitgliedstaaten gemeinsam über die Geflüchteten, die über die gemeinsamen Grenzen in der EU ankommen, nachdenken sollten, ist vollkommen legitim.
 
 
Anmerkungen
[1] Die sogenannte „Common Travel Area“-Übereinstimmung sichert ein grenzfreies Territorium auf dem Gebiet des Vereinigten Königreichs, Irlands und der Insel Man.
[2] Dieses Abkommen, in dem anerkannt wurde, dass ein bedeutender Teil der Bevölkerung Nordirlands Teil des Vereinigten Königreichs bleiben möchte, während ein anderer bedeutender Teil der nordirischen Bevölkerung und die Mehrheit der Bevölkerung Irlands ein vereinigtes Irland befürworten, garantierte, dass es zwischen den beiden Ländern faktisch keine Grenze und keine Grenzkontrollen geben wird.
[3] Die „Nordic Passport Union“ entstand 1952 und ermöglichte den Bürgern von Finnland, Schweden, Norwegen, Dänemark und Island, sich ohne Pass in allen diesen Ländern zu bewegen.
[4] Im Schengener Informationssystem werden die Visa-Daten der in die EU einreisenden und aus der EU ausreichenden Personen sowie die Daten der Kraftfahrzeuge gespeichert, darüber hinaus die von den Mitgliedstaaten in Bezug auf Alarmierung eingespeisten Angaben, z. B. betreffs zur Fahndung ausgeschriebener Personen und Gegenstände, betreffs des Einreiseverbots oder vermisster Personen.
[5] BESCHLUSS (EU) 2015/1601 DES RATES (vom 22. September 2015)
[6] Verbundene Rechtssachen C-643/15 und C-647/15
[7] COM(2019) 126: Mitteilung der Kommission über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda